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Sexta, 12 de Janeiro de 2018 04h30
MARINA ROCHA PIMENTA: Advogada graduada em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais e pós-graduada em Direito Ambiental pela Faculdade Milton Campos.



Apontamentos jurídicos sobre a interferência entre empreendimentos minerários e de transmissão de energia elétrica


RESUMO: Em algumas unidades da federação, a exemplo de Minas Gerais e Pará, são corriqueiras as situações em que, num mesmo espaço físico, existem projetos que visam à exploração e aproveitamento de recursos ambientais em áreas que já estão ocupadas por outro empreendimento de utilidade pública, a exemplo das sub estações e linhas de transmissão de energia elétrica. Ocorre que ambas as atividades ostentam no ordenamento jurídico o idêntico status de utilidade pública. Nesse contexto, o presente estudo busca avaliar os marcos legais dessas atividades e propor soluções jurídicas para a compatibilização desses diferentes empreendimentos no mesmo local.

Palavras-chave: Atividades de interesse público. Mineração. Energia elétrica. Compatibilização.

ABSTRACT:In some units of the federation, such as Minas Gerais and Pará, situations in which, in the same physical space, there are projects that aim at the exploration and exploitation of environmental resources in areas that are already occupied by another activity, such as sub stations and transmission lines. Both activities have in the legal system the same status of public utility. In this context, the present study seeks to evaluate the legal frameworks of these activities and propose legal solutions for the compatibility of the different ventures.

SUMÁRIO: Introdução. 1. O interesse público intrínseco às atividades de geração e transmissão de energia e às atividades minerárias. 2. O possível conflito entre duas atividades de interesse público e a necessidade de sua compatibilização. Conclusões. Referências bibliográficas.


 

Introdução

O presente trabalho tem como objetivo realizar uma análise dos Estatutos legais da Mineração e da Energia no ordenamento jurídico brasileiro, mais especificamente no que se refere à busca de soluções juridicamente viáveis para os conflitos de interesse eventualmente verificados entre as atividades de transmissão de energia elétrica e projetos de mineração, tidas como atividades de utilidade pública.

É situação corriqueira que, num mesmo espaço físico, existam projetos que visam à exploração e aproveitamento de recursos ambientais em áreas que já estão ocupadas por outro empreendimento de utilidade pública, a exemplo das sub estações e linhas de transmissão de energia elétrica.

Propõe-se, portanto, uma análise dos marcos legais das atividades de geração e transmissão de energia e de exploração mineral para que se possa avaliar quais propostas seriam juridicamente viáveis para o desenvolvimento simultâneo desses dois tipos de empreendimento.

1. O interesse público intrínseco às atividades de geração e transmissão de energia e às atividades minerárias

Posta a questão nos quadrantes acima delineados, cumpre ressaltar desde logo que tanto a geração e transmissão de energia quanto a mineração são atividades caracterizadas pelo interesse público,[1] devidamente reconhecido pelo ordenamento jurídico brasileiro.

Observe-se, nesse sentido, que a Constituição da República de 1988 atribui à União o domínio dos potenciais de energia hidráulica e dos recursos minerais (art. 20, incisos VIII e IX), sendo que seu aproveitamento, no primeiro caso, e a pesquisa e lavra, no segundo, somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão do ente federal, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração o País (art. 176, § 2°).[2]

Só o fato de se tratar, no caso em análise, da exploração econômica de um bem da União, portanto res publica, já parece suficiente para indicar que há em tais atividades um interesse da coletividade, decorrente da transformação em riqueza de recursos naturais, com as consequentes geração de renda, tributos, empregos, e também a obtenção de insumos indispensáveis para a vida cotidiana (energia elétrica e minerais).[3]

Reconhecendo e refletindo o interesse público inerente às referidas atividades, a legislação infraconstitucional lhes atribui o caráter de utilidade pública em situações em que tal configuração se faz necessária para a adoção de determinado regime jurídico excepcional. É o que ocorre, por exemplo, no Decreto-Lei n° 3.365, de 21.06.1941, que ao listar as hipóteses de utilidade pública hábeis a permitir a desapropriação de bens móveis e imóveis, expressamente incluiu “o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica” (art. 5°, alínea ‘f’).

Em orientação semelhante, o art. 3°, inciso VIII, alínea ‘b’ da Lei n° 12.651, de 25.05.2012, define como de utilidade pública as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços públicos de energia e também à mineração, permitindo com isso que seja excepcionado o regime protetivo das chamadas áreas de preservação permanente (APPs), autorizando-se a intervenção e supressão de sua cobertura vegetal nativa (art. 8°).[4]

Também a Lei n° 11.428, de 22.12.2006, ao definir o regime jurídico da Mata Atlântica, previu que as obras destinadas ao serviço público de energia são de utilidade pública e, como tal, permitem a supressão de vegetação primária e secundária daquele bioma (arts. 3°, inciso VII, alínea ‘b’ c/c art. art. 14). Já em relação às atividades minerárias, o mesmo diploma legal estabeleceu um micro-regime próprio, admitindo a intervenção na cobertura vegetal secundária mesmo em estágio avançado e médio de regeneração (art. 32). Fica evidente, portanto, que o legislador admitiu que tais atividades — energia e mineração — qualificam-se pelo interesse público a elas intrínseco, tudo de forma a derrogar o estrito regime de proteção desse Patrimônio Nacional.[5]

E essa é a conclusão a que fatalmente se chega: tanto as atividades de geração e transmissão de energia elétrica como as atividades de lavra e beneficiamento de recursos minerais trazem em si mesmas o interesse público, que se extrai tanto do texto constitucional quanto dos seus reflexos infraconstitucionais.

2. O possível conflito entre duas atividades de interesse público e a necessidade de sua compatibilização

Estando estabelecido o pressuposto de que ambas as atividades em questão configuram-se como atividades de notório interesse público, cabe então questionar qual seria a solução juridicamente viável para uma possível disputa entre ambos, na ocupação do território em que já estão instalados, no primeiro caso, e se pretendem implantar, no segundo.

Nesse contexto, é importante desde logo afirmar que, a priori, um projeto de interesse público não pode ser considerado prevalente em relação a outro que tenha essa mesma característica. Afinal, se ambos atendem os desígnios da coletividade, em determinado momento e circunstância, não pode haver uma relação pré-estabelecida de prioridade entre eles, sob pena de se esvaziar sua própria razão de ser.

Por certo que a própria legislação poderá estabelecer mecanismos e critérios para a superação de tais possíveis conflitos, definindo em que situações um ou outro interesse deverá preponderar. É o que ocorre com o comando inscrito no art. 42 do Decreto-Lei n° 227, de 28.02.1967 (Código de Minas), que expressamente prevê que a autoridade competente poderá recusar a autorização de lavra, caso esta seja considerada prejudicial ao bem público ou venha a comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial da jazida.[6]

Nesse caso, como se vê, há regramento prévio já definindo que não será concedida a lavra quando interesses públicos diversos possam ser prejudicados pela atividade minerária, conforme avaliação discricionária do Poder concedente.

É Interessante notar, nesse pormenor, que a Procuradoria Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM já teve a oportunidade de se manifestar, por meio do Parecer PROGE n° 500/2008, sobre os possíveis conflitos entre as atividades de exploração de recursos minerais e de geração e transmissão de energia elétrica. Nesse documento chegou-se a conclusão semelhante àquela aqui defendida, no sentido de que tais atividades situam-se em patamar jurídico idêntico, não se podendo afirmar, de antemão, uma prevalência de uma em relação a outra.

Mais ainda, a PROGE conclui que, com fundamento no art. 42 do Código de Minas, o DNPM poderá, caso a caso e na hipótese de incompatibilidade, avaliar se o interesse em desenvolver o aproveitamento hidroenergético supera o de se promover a exploração do recurso mineral, hipótese em que poderá determinar o bloqueio de determinadas áreas em relação a requerimentos de pesquisa e de lavra. Para tanto, é requisito indispensável a efetiva impossibilidade de coexistência entre as atividades minerária e energética; do contrário, afirma a PROGE, impõe-se “a manutenção das duas atividades, buscando-se, assim, o desenvolvimento de ambos os setores (de mineração e de geração e transmissão de energia elétrica) de forma sustentada.[7] 

Contudo, afora tal previsão, não se encontra no arcabouço jurídico brasileiro, outra regra prevendo a ordenação entre interesses públicos que possam mostrar-se conflitantes. Em situações como tais, entende-se que deve prevalecer uma hermenêutica que permita a máxima convivência entre os interesses em hipotético conflito.

Nessa ordem de ideias, mostra-se plenamente aplicável raciocínio análogo àquele já adotado nos Tribunais para a resolução de aparentes conflitos de direitos fundamentais, valendo-se do princípio da ponderação para avaliar, no caso concreto, qual é a solução jurídica que melhor permite a consecução dos dois interesses públicos em litígio.

De fato, seguindo-se os preceitos do referido princípio, as medidas restritivas a serem adotadas devem ser aquelas que menor prejuízo cause aos envolvidos e à coletividade, cabendo para tanto analisar os interesses em disputa “dentro do contexto no qual se colidem, obtendo por meios objetivos e subjetivos, uma decisão de resultado satisfatório, onde o direito limitado de fato seja menos oneroso do que o direito que prepondera”.[8]

Trazendo os conceitos acima plasmados para a questão em debate, é forçoso ver que não há regra jurídica específica a determinar qual interesse deve preponderar, seja o da manutenção de estruturas de transmissão de energia, ou seja o de implantação de um projeto minerário.

Dito de outro modo, não existe um comando normativo que estabeleça, de forma apriorística, que o interesse envolvido na Transmissão de Energia Elétrica pode obstar a instalação do projeto minerário, como também não existe qualquer regramento que determine que o interesse próprio ao aproveitamento do recurso mineral deva prevalecer sobre os empreendimentos energéticos, estejam ou não instalados nos locais,

E, diante da inexistência de um parâmetro normativo pré-estabelecido, e considerando ainda que ambos os projetos atendem a um interesse público que lhes é inerente, caminho outro não resta senão o de se procurar a melhor ponderação entre os elementos que possivelmente venham a se conflitar e buscar a solução que possa otimizar ambos os empreendimentos, permitindo com isso que a coletividade deles extraia o máximo proveito em seu favor.

Nessa lógica, pode-se dizer que só haverá conflito de fato entre tais atividades se efetivamente elas se mostrarem incompatíveis no caso concreto. Do contrário, cabe às partes envolvidas estudarem as soluções técnicas que permitam a implantação do empreendimento minerário na região com o menor ônus para as atividades de transmissão de energia ali já existentes, entabulando acordo que garanta a coexistência entre ambos, norteando-se sempre pela compreensão de que não há hierarquia entre as duas atividades.

Para tanto, além de envidarem seus próprios esforços para alcançarem a melhor composição possível, podem os interessados recorrerem ao apoio e à mediação do Ministério de Minas e Energia – MME, que congrega, dentre os assuntos de sua competência, tanto o aproveitamento da energia hidráulica como a mineração e metalurgia (art. 27, inciso XVI, alíneas ‘b’ e ‘c’ da Lei n° 10.683, de 28.05.2003) e a cuja Assessoria Especial em Assuntos Regulatórios compete, dentre outras funções, “formular propostas para dirimir conflitos nas relações que envolvam agentes setoriais” (art. 8°, inciso IV do Anexo I do Decreto n° 7.798, de 12.09.2012).

Não se olvide, de resto, que ao MME são vinculadas tanto a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL como o Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, entidades autárquicas responsáveis, respectivamente, por regular e fiscalizar a produção, transmissão e distribuição de energia elétrica e pelo fomento da exploração e aproveitamento dos recursos minerais no País (art. 2° da Lei n° 9.427, de 26.12.1996 e art. 3° da Lei n° 8.876, de 02.05.1994).

É, pois, dentro desse ambiente regulatório que as partes interessadas devem buscar a mediação do conflito que possivelmente possa surgir, se acaso não logrem chegar a acordo no que concerne às soluções e providências que se mostrem necessárias para permitir a coexistência de suas estuturas.

Cabe, por fim, ressaltar que, qualquer for o arranjo alcançado entre as partes envolvidas, deverá ser sempre observado o princípio da continuidade do serviço público, in casu, o de transmissão de energia elétrica.

Com efeito, segundo o art. 6° da Lei n° 8.987, de 13.02.1995, toda concessão de serviço público pressupõe a sua prestação adequada ao pleno atendimento dos usuários, que se caracteriza pela satisfação das condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na prestação e modicidade das tarifas.

Conforme CARVALHO FILHO (2012, p. 34), “os serviços públicos buscam atender aos reclamos dos indivíduos em determinados setores sociais”, muitas vezes correspondendo a “necessidades prementes e inadiáveis da sociedade”, tendo como corolário lógico que “os serviços públicos não devem sofrer interrupção, ou seja, sua prestação deve ser contínua para evitar que a paralisação provoque, como às vezes ocorre, colapso nas múltiplas atividades particulares” (p. 331).

Por certo que o princípio da continuidade dos serviços públicos não tem caráter absoluto, podendo ser excepcionado em situações em que a paralisação temporária de sua prestação é admitida. É o que prevê o § 3° do supra mencionado art. 6° da Lei n° 8.987/1995, que estabelece que não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após aviso prévio, quando for motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações ou por inadimplemento do usuário.

Deste modo, os eventuais arranjos feitos entre os diferentes empreendimentos deverão ficar adstritos ao período estritamente necessário à implementação de tais adequações e, mesmo assim, sem uma solução de continuidade que provoque o colapso das atividades sociais dependentes daquele serviço público.

CONCLUSÕES

a) as atividades de geração e transmissão de energia elétrica e de lavra de recursos minerais caracterizam-se pelo interesse público que lhes é inerente e que pode ser extraído tanto do seu regime jurídico-constitucional como dos seus reflexos infraconstitucionais;

b) não existe uma prevalência apriorística de um interesse público sobre outro, não se podendo determinar, a princípio e de forma abstrata, qual atividade deve preponderar, na hipótese de um efetivo conflito entre empreendimentos distintos;

c) não havendo, na legislação pátria, regra prevendo a ordenação entre tais interesses, deve prevalecer a hermenêutica que possibilite a sua máxima compatibilização, de modo que ambas as atividades venham a ser desempenhada da maneira mais próxima de seu parâmetro mais otimizado;

d) só haverá verdadeiro conflito entre as duas atividades se sua coexistência se mostrar incompatível, no caso concreto. Do contrário, deverão os interessados buscar soluções técnicas que permitam a implantação do empreendimento minerário com o menor ônus para as atividades de transmissão de energia;

e) Para tanto, poderão as partes interessadas recorrerem ao apoio e à mediação do Ministério de Minas e Energia – MME, ao qual estão vinculadas a ANEEL e o DNPM e cuja Assessoria Especial em Assuntos Regulatórios tem atribuição expressamente prevista de formular propostas para dirimir conflitos nas relações que envolvam agentes setoriais;

f) qualquer arranjo definido entre as partes deverá considerar a continuidade do serviço público de transmissão de energia elétrica, sendo que qualquer interrupção deverá ficar estritamente restrita ao tempo para tanto necessário e sem que ocorra uma solução de continuidade que possa levar ao colapso das atividades dele dependentes.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CARNEIRO, Ricardo. SOUZA, Marcelo Gomes. Mineração e Desenvolvimento Sustentável: a possibilidade de lavra em áreas de preservação permanente. In: SOUZA, Marcelo Gomes (coord.) Direito Minerário Aplicado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 331-354.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo: Atlas, 2012.

FEIGELSON, Bruno. LIMA FILHO, Marcello Ribeiro. O bloqueio de áreas como ferramenta de proteção a grandes projetos de infraestrutura. In: FEIGELSON, Bruno. LIMA FILHO, Marcello Ribeiro (coords). Desafios jurídicos na implantação de grandes projetos de mineração e infraestrutura. Rio de Janeiro: Editório Jurídico, 2013, p. 261-74.

HORA, Carolina Prado da. A resolução dos conflitos de direitos fundamentais. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIII, n. 75, abr 2010. Disponível em: http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=7635. Acesso em jul 2015.

MEIRELLES, Hely Lopes. ALEIXO, Délcio Balestero. BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito Administrativo Brasileiro. 38. ed. São Paulo: Malheiro Editores, 2012.

PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. vol. I. 18 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Atlas, 1998.

SOUZA, José Mendo Mizael de. Brasil, país mineiro. In: SOUZA, Marcelo Gomes (coord.) Direito Minerário Aplicado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 23-37.

SOUZA, José Mendo Mizael de. SOUZA, Marcelo Mendo Gomes de. Mineração: Benefícios Socioeconômicos e o Brasil do Futuro. In: GANDARA, Leonardo André. MARQUES, Luciana Drumond Gallo. SOUZA, Maurício Pellegrino de. WERKEMA, Maurício Sirihal. (coord.) Direito Minerário: estudos. Belo Horizonte: Del Rey, 2011, p. 1-20.



[1] CARVALHO FILHO (2012) classifica o “interesse público” como um conceito jurídico indeterminado, uma vez que, não tendo exatidão em seu sentido, permite ao intérprete atribuir determinado significado que é “mutável em função da valoração que se proceda diante dos pressupostos da norma”. (p. 53-4) MEIRELLES (2012), nada obstante reconheça a dificuldade encontrada na definição de “interesse público”, que se extrai “da ordem juridical em cada caso concreto” (p. 108), o define como “as aspirações ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressive de seus membros” (p. 88).

[2] Vale ressalvar que, ao teor do § 4° do art. 176 da CR/1998, o aproveitamento do potencial de energia renovável de capacidade reduzida não dependerá de autorização ou concessão, sendo que o art. 8° da Lei n° 9.074, de 07.07.1995 (com redação dada pela Lei n° 13.097, de 19.01.2015) estabelece que o aproveitamento de potenciais hidráulicos iguais ou inferiors a 3.000 kW (três mil quilowatts) e a implantação de usinas termoelétricas de potência igual ou inferior a 5.000 kW (cinco mil quilowatts) estão dispensadas desse regime autorizativo.

[3] Acerca da relevância da atividade minerária para o País, ver SOUZA (2003), CARNEIRO (2003) e SOUZA (2011).

[4] Seguindo o critério já tradicionalmente adotado pela Resolução CONAMA n° 369, de 28.03.2006 (art. 2°, inciso II, alínea ‘d’), a Lei n° 12.651/2012 qualificou as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho como de interesse social (art. 3°, inciso IX, alínea ‘f’), circunstância que ainda assim excepciona o regime de proteção das APPs.

[5] Nos termos do art. 225, § 4° da CR/1988, a Mata Atlântica, a Floresta Amazônica brasileira, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossensse e a Zona Costeira constituem patrimônio nacional, devendo sua utilização ocorrer na forma definida em lei específica, mediante condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

[6] É nesse mesmo contexto que se pode entender a previsão contida no item 5.4 da Instrução Normativa DNPM n° 01, de 22.10.1983, que estabelece que “quando a área objetivada em requerimento de autorização de pesquisa abranger terrenos que serão inundados, o DNPM convocará o requerente para assinar ‘Termo de Renúncia’.

[7] Saliente-se, por fim, que os fundamentos expostos nesse Parecer passaram a servir para que o DNPM realize o bloqueio de áreas que se mostrem indispensáveis a projetos de interesse público de natureza diversa, inclusive empreendimentos de mineração. Sobre o tema, ver FEIGELSON (2013). 

[8] HORA (2010).

 


Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: PIMENTA, Marina Rocha. Apontamentos jurídicos sobre a interferência entre empreendimentos minerários e de transmissão de energia elétrica. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 12 jan. 2018. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.590233>. Acesso em: 19 dez. 2018.

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