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Sexta, 06 de Junho de 2014 05h
MICHELL LAUREANO TORRES: Procurador Federal, Especialista em Direito Administrativo pelo Instituto Brasiliense de Direito Público - IDP.



A divisão da competência legislativa entre os entes federados


RESUMO: O presente trabalho realiza um breve estudo das competências legislativas no âmbito do federalismo brasileiro. 

PALAVRAS-CHAVE: competência legislativa, repartição, entes federados, federalismo.


1. INTRODUÇÃO

O federalismo brasileiro, ao contrário do norte-americano, resultou da desagregação ou segregação de um Estado unitário, com a transformação das províncias em Estados-membros. Por isso, o federalismo do nosso país é conhecido como federalismo de desagregação ou federalismo devolutivo, no qual os poderes de um Estado unitário foram distribuídos entre seus entes federados, a fim de encontrar a diversidade. [1] 

A Constituição Federal de 1988 veio para restaurar o Estado Federal brasileiro, após um longo período de ditadura, onde o presidencialismo autoritário praticamente desfigurou o federalismo do país. A Carta Magna de 1988, no entanto, estruturou um federalismo de equilíbrio, conferindo autonomia aos Estados federados. [2] 

A autonomia das entidades federativas, contudo, pressupõe uma repartição de competências administrativas, tributárias e legislativas. Esse talvez seja o principal ponto caracterizador e assegurador da convivência no Estado Federal. [3] 

Em vista disso, a Carta Magna de 1988 fixou as matérias próprias de cada um dos entes federativos, União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. No presente estudo, todavia, será abordada apenas a repartição da competência legislativa entre os entes federados. Ou seja, não compreenderá a repartição em matéria administrativa e tributária.

Nesse contexto, é importante ressaltar que o princípio básico da repartição de competências, tanto a administrativa como a legislativa, é o princípio da predominância do interesse. Isto é, competem à União as matérias de interesse predominantemente geral, ao que aos Estados cabem as matérias de predominante interesse regional, enquanto aos Municípios competem os assuntos de predominante interesse local. O Distrito Federal, por conseguinte, acumula as matérias de interesse regional e local. Esse foi o critério utilizado pelo Constituinte de 1988 para fixar a repartição de competências no Estado Federal brasileiro.[4] 

2. DESENVOLVIMENTO

De antemão, registre-se que são diversas as denominações utilizadas pelos doutrinadores pátrios para as competências legislativas dos entes federados. Contudo, penso que, para uma melhor compreensão do tema, a competência de legislar pode ser dividida em competência legislativa privativa da União, competência legislativa dos Estados-membros, competência legislativa concorrente e competência legislativa dos Municípios. Vejamos.

2.1. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO

A competência legislativa privativa da União está prevista no artigo 22 da Carta Magna, em um rol não exaustivo. Outras, por exemplo, estão listadas no art. 48 da Constituição Federal. Segundo o Ministro Gilmar Mendes[5], “os assuntos mais relevantes e de interesse comum à vida social no País nos seus vários rincões estão enumerados no catálogo do art. 22 da CF”.

Ressalte-se, porém, que as matérias listadas no artigo 22 da Constituição Federal também podem ser regulamentadas por outros entes federativos, já que, de acordo com a regra prevista no parágrafo único do artigo 22, a União pode, por meio de lei complementar, autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas dessas matérias. Aliás, por força do artigo 32, §1º, da Carta Magna, essa possibilidade se aplica também ao Distrito Federal.[6]   

Cumpre destacar que a União somente pode transferir aos demais entes federativos a regulamentação de questões específicas.  Vejamos o que ensina o Ministro Gilmar Mendes sobre isso[7]:

Trata-se de mera faculdade aberta ao legislador complementar federal. Se for utilizada, a lei complementar não poderá transferir a regulação integral de toda uma matéria da competência privativa da União, já que a delegação haverá de referir-se a questões específicas. (...) Nada impede que a União retome a sua competência, legislando sobre o mesmo assunto a qualquer momento, uma vez que a delegação não se equipara à abdicação de competência.

A propósito, o Supremo Tribunal Federal, por diversas vezes, declarou a inconstitucionalidade de leis estaduais violadoras da competência legislativa da União prevista no artigo 22 da Constituição Federal. No dizer de Gilmar Mendes[8], “é formalmente inconstitucional a lei estadual que dispõe sobre as matérias enumeradas no art. 22, se não houver autorização adequada a tanto, na forma do parágrafo único do mesmo artigo”.

Vejamos, ademais, a observação feita por Kildare Gonçalves Carvalho sobre as matérias previstas nos incisos XI, XXI, XXIV, e XXVIII, do artigo 22[9]:

Sustentamos que as matérias constantes dos incisos XI, XXI, XXIV, e XXVIII, do artigo 22, não estão sujeitas à incidência do seu parágrafo único, já que sobre questões específicas, no âmbito da competência concorrente, os Estados legislam por direito próprio e não por delegação da União.

Como se verifica do próprio texto constitucional, os mencionados incisos referem-se a matérias em que a União cabe legislar, não em toda sua extensão, mas apenas sobre regras gerais ou diretrizes. Assim, estando a União inibida de regular questões específicas dessas matérias, é então intuitivo que não lhe caberá delegar ou transferir aos Estados a competência que não possui, ou seja, aquela voltada para a disciplina das especificidades, desde que, insista-se, a competência da União está limitada a normas gerais.

2.2. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS ESTADOS

Em síntese, os Estados-membros possuem três espécies de competências legislativas. A remanescente ou reservada, a delegada pela União e a concorrente-suplementar. Saliente-se que os doutrinadores pátrios classificam de diversas maneiras a competência legislativa estadual, sendo a utilizada por Alexandre de Moraes a neste estudo apresentada[10].

A competência reservada ou remanescente está prevista no artigo 25, §1º, da Constituição Federal. Em suma, toda competência que não for vedada pela Constituição está reservada aos Estados-membros. Isto é, o que restar, o que não for da competência de outro ente da federação e não houver vedação legal, competirá ao Estado legislar[11]

Segundo Gilmar Mendes, “atribui-se aos Estados o poder de auto-organização e os poderes reservados e não vedados pela Constituição Federal (art. 25)”[12]. Sobre as vedações implícitas e explícitas aos Estados-membros, ensina Alexandre de Moraes[13]:

São vedações implícitas as competências legislativas reservadas pela Constituição Federal à União (CF, art. 22) e aos municípios (CF, art. 30).

São vedações explícitas as normas de observância obrigatória pelos Estados-membros na sua auto-organização e normatização própria, consistentes, conforme já estudado, nos princípios sensíveis, estabelecidos e federais extensíveis.

A competência delegada dos Estados é aquela abordada no tópico anterior. Como dito, a União pode autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias de sua competência privativa prevista no artigo 22 e incisos da Carta Magna. É a autorização disposta no parágrafo único do artigo 22 e se materializa por meio de lei complementar.

A competência concorrente para legislar será estudada no tópico seguinte. Abrange a possibilidade de a União, os Estados e o Distrito Federal legislar sobre determinadas matérias, cabendo à União legislar sobre normas gerais e aos Estados e Distrito Federal sobre normas específicas.

Antes de tecer alguns comentários acerca da competência concorrente, cumpre destacar que, além das competências relatadas (remanescente, delegada e concorrente), algumas competências estaduais foram expressamente designadas pela Constituição Federal. Nas palavras de Gilmar Mendes[14]:

Além desses poderes, ditos remanescentes ou residuais, algumas competências foram expressamente discriminadas pela CF, como se vê dos §§ 2o e 3o do art. 25, cuidando, o primeiro, da competência estadual para a exploração de serviços de gás canalizado e o segundo, da competência legislativa para instituir regiões metropolitanas. Da mesma forma, é explícita a competência dos Estados-membros para, por meio de lei estadual, respeitado o período a ser fixado em lei complementar federal, criar, fundir e desmembrar Municípios.

A maior parte da competência legislativa privativa dos Estados-membros, entretanto, não é explicitamente enunciada na Carta.

Ou seja, a Constituição Federal estabeleceu expressamente algumas competências aos Estados-membros, como a criação, a fusão, a incorporação e o desmembramento de municípios no Estado (artigo 18, §4º, da Constituição Federal), a instituição das regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões (artigo 25, §3º, da Constituição Federal), e a exploração direta, ou mediante concessão, dos serviços locais de gás canalizado (artigo 25, §2º, da Constituição Federal)[15].

2.3. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE

A competência concorrente, conforme já mencionado, compreende a possibilidade de a União, os Estados e o Distrito Federal legislar sobre determinadas matérias, cabendo à União legislar sobre normas gerais e aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre normas específicas[16].

No âmbito desta competência, no caso de inércia legislativa da União, os Estados poderão suplementá-la, fixando as regras gerais sobre a matéria. Contudo, na superveniência de lei federal geral sobre o assunto, a norma antes emitida pelo Estado terá sua eficácia suspensa, naquilo que for contrária à lei federal posteriormente editada[17].

Desta forma, pode-se dizer que existem duas hipóteses de competência concorrente-suplementar para os Estados e Distrito Federal.  A competência suplementar complementar, quando já existe lei federal fixando normas gerais sobre o assunto, cabendo aos Estados e Distrito Federal apenas complementá-las. E a competência suplementar supletiva, quando não existe lei federal sobre a matéria e os Estados e o Distrito Federal, provisoriamente, editam normas gerais sobre o assunto[18].

Bastante esclarecedor é o magistério do Ministro Gilmar Mendes sobre o assunto. Vejamos[19]:

A Constituição Federal prevê, além de competências privativas, um condomínio legislativo, de que resultarão normas gerais a serem editadas pela União e normas específicas, a serem editadas pelos Estados-membros. O art. 24 da Lei Maior enumera as matérias submetidas a essa competência concorrente, incluindo uma boa variedade de matérias, como o direito tributário e financeiro, previdenciário e urbanístico, conservação da natureza e proteção do meio ambiente, educação, proteção e integração social da pessoa portadora de deficiência, proteção à infância e à juventude, do patrimônio histórico, artístico, turístico e paisagístico, assistência jurídica, defensoria pública, etc.

A divisão de tarefas está contemplada nos parágrafos do art. 24, de onde se extrai que cabe à União editar normas gerais – i. é, normas não exaustivas, leis-quadro, princípios amplos, que traçam um plano, sem descer a pormenores. Os Estados-membros e o Distrito Federal podem exercer, com relação às normas gerais, competência suplementar (art. 24, § 2o), o que significa preencher claros, suprir lacunas. Não há falar em preenchimento de lacuna, quando o que os Estados ou o Distrito Federal fazem é transgredir lei federal já existente.

Na falta completa da lei, com normas gerais, o Estado pode legislar amplamente, suprindo a inexistência do diploma federal. Se a União vier a editar a norma geral faltante, fica suspensa a eficácia da lei estadual, no que contrariar o alvitre federal. Opera-se, então, um bloqueio de competência, uma vez que o Estado não mais poderá legislar sobre normas gerais, como lhe era dado até ali. Caberá ao Estado, depois disso, minudenciar a legislação expedida pelo Congresso Nacional.

2.4. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS MUNICÍPIOS

A principal competência legislativa dos municípios é a capacidade de auto-organização através da edição da sua Lei Orgânica. Essa competência está prevista no artigo 29 da Constituição Federal, consoante se observa pelo seu caput, abaixo:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

Sobre esse ponto, convém transcrever as palavras do doutrinador Alexandre de Moraes[20]:

A primordial e essencial competência legislativa do município é a possibilidade de auto-organizar-se através da edição de sua Lei Orgânica do município, diferentemente do que ocorria na vigência da constituição anterior, que afirmava competir aos Estados-membros essa organização. A edição de sua própria Lei Orgânica caracteriza um dos aspectos de maior relevância da autonomia municipal, já tendo sido estudado anteriormente.

Além da competência para a edição da sua lei orgânica, as competências legislativas do município se caracterizam pelo princípio da predominância do interesse local. Esse interesse local, vale salientar, diz respeito às peculiaridades e às necessidades ínsitas à localidade ou, por outros termos, refere-se àqueles interesses mais diretamente ligados às necessidades imediatas do município, ainda que repercutam regional ou nacionalmente[21].

O Ministro Gilmar Mendes, ao abordar essa matéria, comenta[22]:

As competências implícitas decorrem da cláusula do art. 30, I, da CF, que atribui aos Municípios ‘legislar sobre assuntos de interesse local’, significando interesse predominantemente municipal, já que não há fato local que não repercuta, de alguma forma, igualmente, sobre as demais esferas da Federação.

Consideram-se de interesse local as atividades, e a respectiva regulação legislativa, pertinentes a transportes coletivos municipais, coleta de lixo, ordenação do solo urbano, fiscalização das condições de higiene de bares e restaurantes, entre outras.

 

Aliás, pode-se se dividir a competência por interesse local do Município em três. A competência genérica, em virtude da predominância do interesse local, prevista no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal. A competência para estabelecimento de um Plano Diretor, veiculada pelo artigo 182 do Diploma Constitucional e, por último, a competência suplementar, estabelecida pelo artigo 30, inciso II, da Constituição Federal[23].

Pela competência suplementar, compete ao município suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, ou seja, o município pode suprir as omissões e lacunas da legislação federal e estadual, sem obviamente contraditá-las. Tal competência se aplica também às matérias elencadas no artigo 24 da Constituição Federal[24].

É pertinente destacar trecho da obra de Gilmar Mendes sobre o tema[25]:

É claro que a legislação municipal, mesmo que sob o pretexto de proteger interesse local, deve guardar respeito a princípios constitucionais acaso aplicáveis. Assim, o STF já decidiu que a competência para estabelecer o zoneamento da cidade não pode ser desempenhada de modo a afetar princípios da livre concorrência. O tema é objeto da Súmula 646.”

“Aos Municípios é dado legislar para suplementar a legislação estadual e federal, desde que isso seja necessário ao interesse local. A normação municipal, no exercício dessa competência, há de respeitar as normas federais e estaduais existentes. A superveniência de lei federal ou estadual contrária à municipal, suspende a eficácia desta.

A competência suplementar se exerce para regulamentar as normas legislativas federais e estaduais, inclusive as enumeradas no art. 24 da CF, a fim de atender, com melhor precisão, aos interesses surgidos das peculiaridades locais.

3. CONCLUSÃO

Assim, com amparo na doutrina constitucionalista utilizada como referência no presente estudo, penso ser essa a repartição mais adequada da competência legislativa dos entes federados, estabelecida pela Constituição Federal, desprezando, é verdade, a variedade de denominações que as competências legislativas de cada ente recebem dos doutrinadores pátrios. O que importa, na realidade, é que a diferença das denominações conferidas pelos autores a cada competência legislativa não altera a sua natureza jurídica.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 2005.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em 30 de maio de 2014.

CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 16. Ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2010.

MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2012.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 2004.



[1] CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 16. Ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. Pág. 1032.

[2] CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 16. Ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. Pág. 1032.

[3] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 2004. Pág. 290.

[4] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 2004. Pág. 290.

[5] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2012. Págs. 880/882.

[6] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 356.

[7] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2012. Págs. 880/882.

[8] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2012. Págs. 880/882.

[9] CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 16. Ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. Pág. 1049.

[10] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 2004. Pág. 302.

[11] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 363.

[12] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2012. Pág. 882.

[13] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 2004. Pág. 302.

[14] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2012. Pág. 882.

[15] CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 16. Ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. Pág. 1061.

[16] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 2004. Pág. 299.

[17] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 363.

[18] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 364.

[19] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2012. Págs. 884/885.

[20] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 2004. Pág. 303.

[21] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva,  2010. Pág. 368.

[22] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva,  2012. Págs. 885/886.

[23] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 2004. Pág. 303.

[24] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 368.

[25] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2012. Págs. 885/886.



Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: TORRES, Michell Laureano. A divisão da competência legislativa entre os entes federados. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 06 jun. 2014. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.48447&seo=1>. Acesso em: 19 nov. 2017.

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