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Segunda, 02 de Julho de 2012 08h43
RUBYA FLORIANI DOS ANJOS: Doutoranda, Mestre e Especialista em Direito Tributário pela PUC/SP. Professora da Faculdade de Direito Damásio de Jesus. Consultora Jurídica em São Paulo.



Estado Federal e repartição das competências tributárias


Federal State and tax competence allocation


RESUMO: Conhecer as características do Estado Federal e suas técnicas de divisão de competências é importante para se compreender a repartição das competências tributárias, especialmente atuando como um dos limitadores ao exercício dessa competência pelos membros federativos. Esse artigo pretende informar as notas essenciais do Estado Federal brasileiro demonstrando sua influência na distribuição das competências tributárias.

Palavras-chave: Estado Federal. Técnicas de divisão de competências. Repartição das competências tributárias.

ABSTRACT: Knowing the characteristics of Federal State and its technical division of competence is crucial to understand the taxing distribution, especially when it becomes one of the limits to the exercise of jurisdiction by the federal states. This paper aims to inform the essential characteristics of the Brazilian Federal State and to demonstrate their influence on taxing distribution.

Keywords: Federal State. Technical division of powers. Tax allocation of powers.

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. 1. Surgimento da Federação – breves noções históricas. 2. Características do Estado Federal. 3. A organização do Estado Federal brasileiro. 3.1. Os Municípios e o Distrito Federal na ordem jurídica nacional. 4. Técnicas de divisão de competências da CR/88. 4.1. Repartição das competências tributárias. CONCLUSÕES. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

SUMMARY: INTRODUCTION. 1. Emergence of the Federation - brief historical notions. 2. Characteristics of the Federal State. 3. Brazilian Federal State organization. 3.1. Municipalities and the Federal District in national law. 4. Competence division techniques in CR/88. 4.1. Tax competence allocation. CONCLUSIONS. BIBLIOGRAPHY.


 

INTRODUÇÃO

O Brasil é um Estado Federal composto pela União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios que, para desempenharem suas funções públicas – atendendo aos objetivos que a Constituição lhes assinala[1] – dependem de recursos financeiros ou receitas públicas. A Carta Magna também delimita o espaço de atuação de suas unidades, assegurando as autonomias política, administrativa e financeira[2].

Esse modelo de organização denominado federalismo não estabelece hierarquia entre seus componentes, mas descentralizando as responsabilidades e as receitas, visa a garantir as autonomias recíprocas dos Entes Políticos. Nota-se o relevante papel das receitas públicas, mas em especial dos tributos. Ocorre que, embora sua composição seja diversificada, isto é, não provenha exclusivamente de tributos eles são a forma mais eficaz para adquiri-las, pois são obtidos de forma coercitiva[3].

Nesse sentido pondera Roberto Quiroga Mosqueira:

Há várias espécies de ingressos públicos: os tributos, as rendas produzidas pelos bens e empresas do Estado, os empréstimos contraídos, as transferências patrimoniais voluntárias (doações), as multas, as tarifas públicas, as expropriações em casos excepcionais (guerra) etc. Tais recursos estão ao alcance dos governantes para a consecução das funções estatais. (...) as receitas tributárias representam a espécie mais relevante de ingresso público nas economias modernas. Utilizando-se da técnica da tributação, o Estado procura suprir as necessidades coletivas[4].

Vemos que os tributos acabam sendo o principal item da receita[5], exercendo papel fundamental na manutenção do próprio sistema federativo na medida em que dá sustentabilidade aos seus membros.

Não se pode pensar que isso justificaria uma instituição de tributos de maneira ilimitada, pelo contrário. A Federação tem como característica marcante ser “um grande sistema de repartição de competências”[6], ou seja, “A repartição de competências entre a União e os Estados-membros constitui o fulcro do Estado Federal...”, sendo assim, a maneira como a Federação se organiza implica diretamente na distribuição das competências entre seus Entes.

Em nossa ordem o federalismo é cláusula pétrea, vide art. 1º e art. 60, § 4º, I da CR/88 de forma que só uma nova Assembleia Nacional Constituinte poderia modificá-lo, sendo vedado o uso das Emendas Constitucionais com esta intenção. Sua importância é tamanha que ele é considerado um Princípio em nosso sistema jurídico – o Princípio Federativo – para lhe dar o status e a carga valorativa que o Texto Constitucional lhe concedeu[7].

Tais contornos das competências da União e dos Estados-membros no federalismo aplicam-se também às competências tributárias, levando-nos à breve, embora necessária investigação do seu surgimento, suas características mais comuns (e relevantes), além de algumas peculiaridades – o papel dos Municípios, por exemplo, – do federalismo brasileiro.

Isso porque, como afirma Roque Antonio Carrazza[8] “para que saibamos, de modo seguro e científico, até onde vai a competência tributária da União e dos Estados-membros, devemos conhecer, preliminarmente, as reais dimensões do princípio federativo”.

As características da federação brasileira, portanto, – dentre elas a rigidez em matéria tributária – apresentam-se como um dos limites ao exercício das competências tributárias, pois influenciam na forma de suas distribuições.

1.         Surgimento da Federação – breves noções históricas

A emancipação, em 1776, de treze colônias britânicas na América do Norte e a necessidade de garantir essa independência, fez com que no ano de 1781 eles dessem efetividade ao tratado anteriormente celebrado denominado “Artigos de Confederação”. O referido tratado, em seu artigo 2º, determinava que cada Estado “reteria sua soberania, liberdade e independência, e cada poder, jurisdição e direitos, que não fossem delegados expressamente por esta Confederação para os Estados Unidos em Congresso”.

Conservar esses “direitos” a todos os participantes foi um grande problema, pois tornou a Confederação inconsistente e fraca. Ocorria que, diante de qualquer interesse individual contrariado, os ideais antes desejados, dentre eles a paz e a justiça, assim como os compromissos assumidos no tratado no momento da aliança entre os Estados restavam imediatamente desprezados, pois a qualquer participante era permitido retirar-se, rompendo o vínculo estabelecido. “Impunha-se, assim, a revisão do tratado...”[9]. Então, em 1781 os Estados Americanos reuniram-se para os debates sobre o modelo confederativo na cidade de Filadélfia.

Durante a reunião, foi-se “delineando o perfil de uma nova forma de Estado, capaz de dar mais força agregativa aos laços que uniam o povo da América”[10] e, na tentativa de sanar os defeitos do modelo Confederativo surgiu a Federação como atualmente se conhece, ou seja, onde exista “um governo nacional suficientemente forte para exercer certos poderes gerais, mas não tão poderoso que capaz de ameaçar liberdades individuais”[11] [12].

2.      Características do Estado Federal

O modelo americano ainda continua sendo a principal inspiração àqueles que optam pela forma Federativa em razão de ter sido seu grande precursor. Não obstante isso, a experiência tem demonstrado que os Estados Federais, apesar de apresentarem elementos comuns entre si, não estão presos a esquemas rígidos e únicos, elas detém “fisionomia própria”[13] moldadas de acordo com as necessidades dos seus povos, que se refletem no ordenamento jurídico local. Antônio Roberto Sampaio Dória[14] explica que o conceito de Federação não é estático, mas “sensível a flutuações nas estruturas políticas e econômicas de cada nação, modelando o grau das autonomias recíprocas e a extensão de suas competências segundo variáveis ocorrentes em cada etapa de sua história”.

Esta realidade torna difícil elaborar uma definição sobre o que seja a Federação, porque ela está em constante mudança, haja vista às adaptações que precisa sofrer em cada local que é adotado, ou seja, seu sentido é variável dependendo das condições políticas, econômicas, jurídicas e culturais em que for utilizada. A noção de Estado Federal, portanto, deve ser formada a partir de características fundamentais e alguma comparação com as Confederações, pois foi da vivência de seus defeitos que se desenhou o modelo Federal. Para tanto, nos basearemos, em parte, nas explicações de Dalmo De Abreu Dallari[15] e Fernanda Dias Menezes De Almeida[16]:

A união faz nascer um novo Estado[17], o Estado Federal e, ao mesmo tempo, aqueles que aderiram à Federação perdem a condição de Estados propriamente ditos. Explica Roque Antonio Carrazza[18] a Federação “é uma associação, uma união institucional de Estados, que dá lugar a um novo Estado (o Estado Federal), diverso dos que dele participam (os Estados-membros)”. Aqueles que decidem dele participar perdem a soberania – exercendo-a pela última vez – que fica como atributo exclusivo do Estado Federal, porém, eles mantêm algo relevante para a configuração do modelo federativo, que é a autonomia.

A soberania, como “poder de autodeterminação plena, não condicionada por nenhum poder externo ou externo”[19] revela ser impossível coexistir no mesmo Estado. Por outro lado, a autonomia, ou seja, a “capacidade de autodeterminação dentro do círculo de competências traçadas pelo poder soberana”[20] – e, portanto, uma autonomia parcial –, garante aos membros federativos “auto-organização, autogoverno, autolegislação e autoadministração, exercitáveis sem subordinação hierárquica dos Poderes estaduais aos Poderes da União”[21]. O aspecto positivo é que o Estado, ao aderir à Federação, consegue preservar seus valores e suas características locais justamente por ter mantida sua autonomia. Conservar a autonomia dos Estados, ainda que restrita, caracteriza uma descentralização política que “como se sabe, além de fator de eficiência de governo, é também instrumento de limitação do poder, não servindo, assim, a propósitos autoritários”[22].

Essa estrutura, divisões e, consequentemente descentralização, fazem surgir as denominadas ordens jurídicas periféricas – cujo papel é concedido aos Estados – fazendo com que a interferência do poder central (ordem jurídica central) fique limitado.

As referidas ordens atuam no plano internacional e nacional de acordo com os limites impostos pelo texto constitucional. Sendo assim, apenas o Estado federal (soberano) e que se apresenta como União representa a pessoa jurídica de Direito internacional pública, mas essa mesma União também é pessoa política no plano interno, não possuindo, quando colocada ao lado dos Estados-membros, hierarquia alguma.

Nas palavras de Hans Kelsen:

A ordem jurídica de um Estado federal compõe-se de normas centrais válidas para o seu território inteiro e de normas locais válidas apenas para porções desse território, para os territórios dos ‘Estados componentes (ou membros)’. As normas gerais centrais, as ‘leis federais’, são criadas por um órgão legislativo central, a legislatura da ‘federação’, enquanto as normas gerais locais são criadas por órgãos legislativos locais, as legislaturas dos Estados componentes. Isso pressupõe que, no Estado federal, a esfera material de validade da ordem jurídica, ou, em outras palavras, a competência legislativa do Estado, está dividida entre uma autoridade central e várias autoridades locais[23].

À ordem jurídica central é permitida a intervenção nos Estados-membros com vistas a garantir a unidade nacional, circunstâncias que são bem delineadas pelo Diploma Constitucional. No caso da Constituição brasileira esses casos estão determinados nos artigos 34, 35 e 36.

Não existe direito de retirada ou de secessão. “Uma vez efetivada a adesão de um Estado este não pode mais se retirar por meios legais”[24]. Sendo um elemento essencial de consistência à Federação, já que diferentemente das Confederações, nem mesmo os poderes delegados à União pelos próprios entes Confederativos era praticado, seja porque os recursos financeiros não eram destinados – porque dependiam de anuência de todos os membros componentes, o que geralmente não ocorria – seja porque, como já falado, os interesses particulares sempre eram colocados em primeiro lugar.

A base jurídica da Federação é uma Constituição escrita e não um tratado (documento usado pelo sistema confederativo). A Constituição enuncia de forma prescritiva todos os assuntos de interesse dos Entes Federados, preservando, contudo, as necessidades do ponto de vista nacional, e com isso, mantém aspecto importante que é a autonomia regional o interesse nacional sem desconsiderar a autonomia regional, devendo ser observada com rigor. Os Estados-membros e o Estado-central (União) estão subordinados à Constituição Federal.

Outro aspecto é o compartilhamento do poder político pela União e pelas unidades federadas, garantindo a participação dos Estados no governo central (federal), o que se dá por meio do poder legislativo bicameral. “O Senado é o órgão de representação dos Estados...”[25]. “Na outra Casa do poder legislativo é o próprio povo quem se faz representar”[26].

Muito importante, ademais, é distribuição de competências, pois as atribuições dos Entes Federativos estão fixadas na Carta Magna por meio delas. Saliente-se que isso se dá maneira vertical, ou seja, não há hierarquia na organização do Estado Federal, conservando-se a autonomia. Para cada Ente federativo existe uma correspondente competência. Diferentemente ocorre nos tratados das Confederações, que são bem menos rigorosos, abordando unicamente assuntos pontuais, além de preservar expressamente a soberania de seus componentes.

Como bem salienta Fernanda Dias Menezes De Almeida:

...a partilha de competências afigura-se um imperativo do federalismo para a preservação do relacionamento harmônico entre União e Estados-membros. Sim, porque a não delimitação das atribuições do conjunto e das partes, que devem coexistir e atuar simultaneamente tornaria inevitavelmente conflituosa sua convivência, pondo em risco o equilíbrio mútuo que há de presidir a delicada parceria a que correspondem em última análise, a Federação[27].

Distribuir competências significa conferir poderes e deveres, cuja concretização requer recursos financeiros suficientes, que não existiam no caso da Confederação Americana. Porém, a adoção do federalismo como exposto estabelece uma relevante implicação, a de que a autonomia política tão defendida não existe sem autonomia financeira.

Dalmo De Abreu Dallari chama a atenção para esse ponto:

A cada esfera de competências se atribui renda própria. (...) Como a experiência demonstrou, e é obvio isso, dar-se competência é o mesmo que atribuir encargos. É indispensável, portanto, que se assegure a quem tem os encargos uma fonte de rendas suficientes, pois do contrário, a autonomia política se torna apenas nominal, pois não pode agir, e agir com independência, quem não dispõe de recursos próprios[28].

Nesse contexto é que além do federalismo prever receitas próprias para cada membro, estabelece a repartição das receitas tributárias, impondo a divisão das receitas dos tributos de diferentes esferas entre os demais integrantes da Federação. O cuidado que se tem que ter é o alertado por Fernanda Dias Menezes De Almeida

Não é por outra razão por que, em todos os estudos pertinentes, se enfatiza a importância de uma equilibrada distribuição de rendas, mormente de receitas tributárias, que não desnature o federalismo, pela sujeição econômica dos Estados-membros à União, com a concentração generalizada do poder financeiro no governo central em detrimento dos governos estaduais[29].

Ora, esvaziar a autonomia estadual é esvaziar a Federação. Isto porque, por mais que o federalismo comporte adaptações – e a maleabilidade característica do Estado federal talvez seja uma de suas maiores virtudes, causa de sua aceitação à volta do mundo em países muito diferenciados entre si – não pode ele sobreviver onde se abdique da autonomia das unidades federadas, autonomia que se inclui no núcleo irredutível de princípios cardeais inerentes ao sistema[30].

Pode-se concluir que a distribuição das rendas, especialmente a tributária, é necessária para a manutenção do sistema federativo, proporcionando rendas em consonância com as atribuições dos entes políticos[31].

Como temos ressaltado, toda a estrutura federativa apoia-se na repartição de competências (poderes). A maneira como ela é estabelecida indica os rumos da Federação, assim como, é nessa atribuição de poderes que se verifica toda a flexibilidade do Estado Federal, tanto que resiste ao tempo, já que por meio delas é que se torna possível o atendimento específico de cada povo.

A prova disso está na evolução do federalismo dual para o federalismo cooperativo, também ocorrido nos Estados Unidos, onde, numa simples alteração das relações entre União e os Estados, ocorreu o fortalecimento da autoridade federal em detrimento da estadual. No dual existia uma área de poder rigidamente estabelecida, o que não se dá mais atualmente, em decorrência de acontecimentos históricos nos Estados Unidos, que levaram à sua modificação. Cumpre lembrar, no entanto, que neste país, essas modificações não afetarão a estrutura federativa, pois “... o desenvolvimento e a execução da política nacional são mais o resultado de negociação e acordos do que de imposição de ordens e decretos...”[32].

Observa-se também, que a típica técnica de repartição de competências deveria acentuar o poder dos Estados, a quem cabem os residuais, isto é, os que não forem reservados à União e nem a eles vedados. Mas não foi isso que ocorreu e, a expectativa é do aumento das competências discriminadas em Texto Constitucional às autoridades federais, pois “Sejam quais forem as causas, o certo é que a tendência centrípeta preside hoje as Federações em geral”[33].

Numa evolução histórica, percebe-se a transformação do Estado, que deixa de ser liberal, para se cada vez mais intervencionistas, acentuando a característica da centralização, visto que alguns objetivos nem sempre poderiam ser atendidos pelas ordens estaduais[34].

3.         A organização do Estado Federal brasileiro

A Federação, no Brasil, surgiu por segregação e não agregação, ou seja, um Estado unitário que sofreu descentralização política. O molde, porém, também foi americano. Inicialmente adotou-se o federalismo dual, “com esferas de competência estanques, enumeradas as da União, remanescentes as dos Estados, o poder central abstendo-se de interferir nos assuntos estaduais”[35]. Porém, o padrão dual foi de encontro à harmonia (conformidade, coerência) que se desejava numa Federação, pois, estabelecer as competências de maneira estanque implicava na sobrevivência – de cada Ente – com recursos financeiros próprios, deixando, como de fato aconteceu: Estados ricos mais ricos e os pobres mais pobres, evidenciando sua inadequação.

Vem à tona, então, sua importante característica que é a maleabilidade (ou flexibilidade) exercitada por meio da partilha das competências e da divisão das rendas, passando, o Brasil, a partir de 1934 a adotar o federalismo cooperativo, numa gradual majoração dos poderes da União, seguindo a tendência do intervencionismo estatal nas Federações, quase ao mesmo tempo em que essas modificações também ocorreram nos Estados Unidos da América e, que podemos dizer, em termos bem amplos e mutatis mutantis, estar em vigor atualmente por meio da Constituição de 1988.

3.1.      Os Municípios e o Distrito Federal na ordem jurídica nacional

Seguindo uma tendência histórica e uma forte tradição municipalista, desde tempos remotos, as Constituições brasileiras concedem autonomia aos Municípios e, para terminar com as controvérsias sobre o assunto, a Carta de 1988 fez constar expressamente em seu art. 1º que os Municípios fazem parte da República Federativa do Brasil, colocando-os em posição igualitária aos Estados-membros.

Explica Regina Helena Costa:

A Federação, classicamente é forma de Estado consubstanciada na autonomia recíproca entre a União e os Estados-membros. No Brasil, diversamente, a Federação conta com tríplice ordem jurídico-política, diante da autonomia igualmente outorgada aos Municípios[36].

Mas a matéria não é pacífica, Roque Antonio Carrazza[37], afirma que, apesar do referido art. 1º, os Municípios “não integram a Federação, isto é, não fazem parte do ‘pacto federal’”, pois eles “não influem, nem muito menos decidem, no Estado Federal. Dito de outro modo, não participam da vontade jurídica nacional”, em virtude de não integrarem o Congresso.

Segundo José Afonso da Silva equivocou-se o constituinte ao incluir os Municípios como componente da Federação:

Município é divisão política do Estado-membro. E agora temos uma federação de Municípios e Estados, ou uma federação de Estados? Faltam outros elementos para a caracterização de federação de Municípios. A solução é: o Município é um componente da federação mas não entidade federativa[38].

Não obstante isso, os Municípios foram reconhecidos pela CR/88 em pé de igualdade com os Estados quando se trata de direitos e deveres estabelecidos pelo regime federativo, hoje ela própria elabora sua lei orgânica, possui capacidade de autogoverno, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores; também pode legislar sobre matérias de sua competência, além de se auto administrar, configurando, sem dúvidas sua autonomia, característica fundamental de uma unidade federativa[39].

Assim sendo, ainda que existam, no âmbito doutrinário, discussões sobre a posição do Município numa Federação, não há dúvidas de se trata de pessoa política autônoma, circunstância confirmada especialmente pela atribuição legislativa de criar tributos. Ainda há que se considerar na organização federativa brasileira o Distrito Federal, que também é uma unidade e, para quem a Constituição Federal, por meio do o artigo 32, § 1º atribuindo-lhe as competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios.

4.         Técnicas de divisão de competências na CR/88

A maneira clássica de divisão das competências também segue o modelo americano, onde a Carta Magna especifica os poderes da União, ficando para os Estados tudo o que, a eles, não tiver sido expressamente proibido. Para tanto, faz-se uso das denominadas competências enumeradas, onde o Texto Maior prescreve as atribuições da União, deixando, aos Estados as competências remanescentes, realizando o que a “doutrina se convenciona chamar de repartição horizontal”[40], método típico do federalismo dual.

Todavia, com a evolução do sistema federal e para correção dos problemas que se apresentavam naquele modelo, surge o federalismo cooperativo (como observamos no item anterior) e, juntamente com ele, aparece a repartição de competências conhecida como concorrente, compartilhada ou mista. Por esta espécie de partilha, determinado assunto é tratado em conjunto pelas unidades federativas, ficando determinada parte a cargo de uma e o restante para outra. Nestes casos, por via de consequência, pode surgir a figura da competência suplementar, supletiva ou complementar quando efetivamente for necessário que o assunto previamente tratado seja complementado.

Noutras palavras, a divisão dos poderes por meio das competências concorrentes pretende que Entes Políticos diversos cuidem da mesma matéria, porém, cada um cuida em níveis diferentes: a um atribui-se, por exemplo, o estabelecimento de normas gerais, a outro de normas particulares ou específicas. A este último caberá a competência supletiva, suplementar ou complementar, quando necessário.

Esse modelo diversificado na distribuição das competências possibilita falar-se, doravante, em divisão vertical dos poderes, passando a ser usado como base para os sistemas federativos modernos e, embora o federalismo cooperativo tenha origem americana, toda essa complexidade criada para se chegar ao padrão cooperativo tem inspiração alemã (Constituição de Weimar).

No Brasil, a Constituição da República Federativa de 1988 adota um sistema complexo de repartição das competências, utilizando-se tanto das competências exclusivas ou privativas[41] e das remanescentes ou residuais – divididas horizontalmente – como das competências concorrentes e suplementares – tratadas verticalmente.

Explica o Ministro Celso de Mello que:

A Constituição da República, nas hipóteses de competência concorrente (CF, art. 24) estabeleceu verdadeira situação de condomínio legislativo entre União Federal, Estados-membros e o Distrito Federal, daí resultando clara repartição vertical de competências normativas entre as pessoas estatais, cabendo à União, estabelecer normas gerais (CF, art. 24, § 1º), e, aos Estados-membros e ao Distrito Federal, exercer competência suplementar (CF, art. 24, § 2º), (...) deferi ao Estado-membro e ao Distrito Federal, em inexistindo lei federal sobre normas gerais, a possibilidade de exercer a competência legislativa plena, desde que para atender as suas peculiaridades (CF, art. 24, § 3º)[42].

Utiliza-se, também, da técnica das competências comuns, onde determinada matéria deve ser cuidada por mais de uma esfera concomitantemente, mas cumpre assinalar que ela não abrange atividades legislativas, evitando-se com isso determinações divergentes sobre o mesmo assunto.

Na estrutura brasileira, como vimos, não se pode olvidar que a partilha das competências não se limita à União e aos Estados, devendo-se atribuir-lhes também aos Municípios e ao Distrito Federal que aparecem no Diploma Fundamental como membro da Federação (art. 1º e 18).

4.1.      Repartição das competências tributárias

No tocante à repartição das competências tributárias, considerando que nossa Constituição é analítica[43] e rígida em matéria tributária[44], a Carta Magna acaba sendo responsável, ao mesmo tempo, por autorizar que o Estado ingresse na esfera patrimonial do contribuinte, retirando uma parcela deste patrimônio, bem como deve impor limites a esta atuação a fim de oferecer segurança jurídica àquele que irá sofrer a incidência tributária.

A competência tributária legislativa, portanto, está delimitada pelo legislador constitucional que traçou com minúcias o caminho que deverá ser seguido pelo legislador quando da edição das normas de incidência tributária. Sendo, portanto, norma de autorização, bem como nela mesma encontra-se seu primeiro limite. Ao legislador não é concedida a permissão de atuar, quando da instituição de tributos, fora do campo de competência previsto pela norma constitucional e sem observar todos os demais limites estabelecidos pelos princípios constitucionais. Daí a importância de se observar, como primeiro limitador, a distribuição das competências enumeradas de maneira exaustiva pela CR/88.

Assim está estruturado o Sistema Tributário Nacional, que outorga a criação de tributos a todos seus Entes Políticos, mas apenas a eles, que são os únicos que podem instituir lei abstrata de incidência tributária. Ressalte-se que o Texto Maior, no entanto, não cria tributo, mas atribui competência tributária a determinadas pessoas políticas para fazê-lo por meio de lei, em regra, a ordinária. Trata-se da competência legislativa tributária, entendida, como a aptidão conferida pela CR/88 às pessoas políticas de direito constitucional interno (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para instituírem normas de exação (em sentido amplo), por meio de lei (lato sensu), em estrita consonância com os princípios constitucionais[45].

As imunidades também são relevantes na compreensão das competências tributárias, pois colaboram no desenho da sua definição, visto que fazem parte dela. Esclarecedoras são as palavras de Regina Helena Costa[46], que considera a imunidade, do ponto de vista formal, como algo que “excepciona o princípio da generalidade da tributação, segundo o qual todos aqueles que realizam a mesma situação de fato, à qual a lei atrela o dever de pagar tributo, estão a ele obrigados, sem distinção”. O que se demonstra é que, para pessoas, situações e bens determinados pela Constituição não é possível ocorrer a incidência tributária.

E conclui:

A imunidade tributária, então, pode ser definida como a exoneração, fixada constitucionalmente, traduzida em norma expressa impeditiva da atribuição de competência tributária ou extraível, necessariamente, de um ou mais princípios constitucionais, que confere direito público subjetivo a certas pessoas, nos termos por ela delimitados, de não se sujeitarem à tributação[47].

Portanto, assim como as competências tributárias, as imunidades constam expressamente na CR/88, a diferença é que aquelas concedem atribuições e permissões para instituição dos tributos e estas fixam as circunstâncias nas quais nem se permite falar em criação de leis, excluindo, do campo de atuação tributária as situações discriminadas pelo Diploma Maior.

Quando falamos das características do Estado Federal, salientamos que vezes ela se apresenta como uma ordem jurídica central, onde, a União representa a totalidade do Estado brasileiro, representando os interesses de todos e não exclusivamente da União. Isso é importante para se considerar as desonerações, como as isenções, que não só competem aos Entes Federativos sobre seus tributos, mas à União atuando sobre todos os entes políticos quando representa o Estado brasileiro.

Especificamente quanto à técnica de repartição das competências adotadas pelo Constituinte vemos que, no tocante aos impostos, discriminou de maneira privativa em seu art. 153 os impostos de competência da União (II, IE, IR, IPI, IOF, ITR e imposto sobre grandes fortunas); no art. 155 os de competência dos Estados e Distrito Federal (ITCD causa mortis, o ICMS e o IPVA) e no artigo 156 os de competência dos Municípios (o IPTU, o ITBI e o ISSQN), deixando expresso no texto constitucional a materialidade cabível a cada um deles. Trata-se de uma repartição rígida e exaustiva, vez que outorga a cada pessoa política, para que consiga cumprir com suas responsabilidades adquiridas em função do regime federativo ao qual pertence, o equilíbrio entre os poderes de tributar das pessoas políticas que garante o atendimento aos princípios da Federação.

A Carta Política de 1988 ao utilizar a referida técnica, concede competência dentro dos limites que cada materialidade possui. Estando expresso que à União caberá tributar os produtos industrializados, certo também será afirmar que vedado estará ao Estado tributar esse fato. A CR indica para um Ente proibindo para o outro, é assim que age a repartição de competência em nosso ordenamento jurídico. Ampliar ou restringir as materialidades implica em limitar ou expandir o campo de abrangência da exação.

Cumpre salientar a característica dos impostos, que não são vinculados a uma atividade estatal, ou seja, suas hipóteses de incidência, não se relacionam a nenhuma atividade estatal específica relativa ao contribuinte, basta a realização do fato gerador para que sejam exigidos.

Já as taxas e contribuições de melhorias possuem competência comum, sendo atribuídas a todos os Entes políticos, isso porque, elas dependem de atuação estatal para que possam ser cobradas. As taxas são exigidas mediante uma contraprestação da unidade federativa e as contribuições de melhoria requerem a valorização do imóvel decorrente de obra pública.

Já em seu art. 24, a Constituição, sob o título “Da Organização do Estado”, outorga competência concorrente à União, aos Estados e ao DF para legislarem sobre Direito Tributário, e, como se lê nos respectivos §§ 1º e 2°, à União compete o estabelecimento de normas gerais enquanto os Estados e o DF exercem a competência suplementar. Os Municípios têm a faculdade, estabelecida no art. 30, para suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber (denominada, por isso, competência suplementar), bem assim, como não poderia deixar de ser, para instituir e arrecadar os tributos de sua competência.

A competência residual tributária ficou a cargo da União sendo-lhe facultado, criar outros impostos por meio de lei complementar, desde que não sejam cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos demais impostos que a Constituição prevê (art. 154, I) e também instituir impostos extraordinários na iminência ou no caso de guerra externa (art. 154, II). Essas são as únicas possibilidades de criação de impostos cujos fatos geradores não estejam previstos no Texto Maior.

Por fim, importante lembrar que quanto à instituição de tributos de competência da União, somente ela pode realizar essa atividade, pois essa atribuição é da ordem jurídica parcial, porém, quando revestida de Estado brasileiro – ordem jurídica central – , pode, nos termos do artigo 146 da CR/88, por meio da Lei complementar, estabelecer normas gerais para dirimir conflitos de competência e regular as limitações constitucionais ao poder de tributar, dentre outros.

Sobre a distribuição de rendas a Constituição previu a participação dos Estados e do Distrito Federal no produto de arrecadação de impostos federais (art. 157 e art. 159, II) e dos Municípios no produto da arrecadação de impostos federais e estaduais (art. 158 e art. 159, § 3º), bem como a destinação de percentuais do produto da arrecadação de impostos da União ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, ao Fundo de Participação dos Municípios e a programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-oeste (art. 159, I).

CONCLUSÕES

Percebe-se que as autonomias recíprocas dos Entes Políticos – umas das principais características do Estado Federal – especialmente a autonomia financeira, realiza-se, em grande parte por meio dos tributos.

No Brasil optou-se por estabelecer a repartição das competências tributárias na Constituição da República, deixando o sistema rígido, visto a enumeração exaustiva das pessoas e situações sobre as quais podem ser criados tributos.

Como vimos, as características do Estado Federal brasileiro e as técnicas usadas para distribuir as competências influenciaram na repartição das competências tributárias. Elas justificam a forma adotada pelo legislador constitucional e ressaltam a importância de adotá-las como primeiro limitador ao exercício da competência tributária.

Os impostos foram distribuídos utilizando-se a técnica de distribuição privativa, constando expressamente no Texto Constitucional as materialidades de cada unidade federativa. Para a União foi estabelecida a competência residual tributária para a criação de impostos por lei complementar nos casos e com as regras indicadas pela CR/88.

Às taxas e contribuições ficaram repartidas entre os Entes políticos de maneira comum. Também há competência concorrente entre União, Estados Municípios e DF para edição de legislação suplementar, nos termos do art. 24 da CR/88.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, 14ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.

Notas:

[1] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 734.

[2] CHIESA, Clélio. A competência tributária do estado brasileiro: desonerações nacionais e imunidades condicionadas. São Paulo: Max Limonad, 2002, p. 26.

[3] Vide conceito de tributo do Código Tributário Nacional: “Art. 3º - Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.” (grifamos).

[4] MOSQUEIRA. Roberto Quiroga. Tributação e Política Fiscal. Segurança Jurídica na Tributação e Estado de direito. São Paulo: Noeses, p. 557-579, 2005.

[5] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, 14ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 3.

[6] ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.  Competências na Constituição de 1988. 5ª ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 14.

[7] Princípio é “mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo.” MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 912-913.

[8] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário, cit., p. 136.

[9] ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.  Competências na Constituição de 1988, cit., p. 7.

[10] Ibidem, mesma página.

[11] Ibidem, p. 5.

[12] Cumpre lembrar, contudo, que o ideal federativo remonta à Antiguidade desde a realização de alianças com objetivos em comum, onde os Estados estabeleciam vínculos específicos, parecidos com a Confederação, porém, como geralmente não conseguiam atingir aos objetivos previamente acordados, a alternativa viável acabava sempre sendo a de formar a Federação.

[13] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário, cit., p. 138.

[14] DÓRIA, Antônio Roberto Sampaio. Discriminação de rendas tributárias. São Paulo: José Bushatsky, 1972, p. 10.

[15] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado, 29ª ed., São Paulo: Saraiva, 2010, p. 258-260.

[16] ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.  Competências na Constituição de 1988, cit., p. 11-16.

[17] Estado é “ordem jurídica soberana que em por fim o bem comum de um povo situado em determinado território.” DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado, cit., p. 119.

[18] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário, cit., p. 139.

[19] ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.  Competências na Constituição de 1988, cit., p. 11.

[20] Ibidem, mesma página.

[21] Ibidem, mesma página.

[22] Ibidem, mesma página.

[23] KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. Tradução de Luis Carlos Borges. 4ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 451-452.

[24] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado, cit., p. 259.

[25] Ibidem, p. 260.

[26] Ibidem, mesma página.

[27] ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.  Competências na Constituição de 1988, cit., p. 15.

[28] Ibidem, mesma página.

[29] ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.  Competências na Constituição de 1988, cit., p. 16.

[30] Ibidem, mesma página.

[31] Não nos compete analisar neste trabalho os motivos que levaram o Constituinte a adotar uma distribuição de rendas, em vez de dotar o Ente político com recursos suficientes para seus encargos, até porque a definição do “suficiente” transcende o objetivo desse trabalho. Por outro lado também não podemos negar que em algumas situações não é possível estabelecer com exatidão o que cada atribuição demandará em receita.

[32] Ibidem, p. 23.

[33] ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.  Competências na Constituição de 1988, cit., p. 26.

[34] Ibidem, p. 25.

[35] Ibidem, p. 27.

[36] COSTA, Regina Helena. Praticabilidade e Justiça Tributária: exequibilidade de lei tributária e direitos do contribuinte, São Paulo: Malheiros, 2007, p. 86.

[37] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário, cit., p. 177.

[38] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 34ª ed., São Paulo: Malheiros, 2011, p. 101.

[39] Nesse sentido, ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.  Competências na Constituição de 1988, cit., p. 97.

[40] Ibidem, p. 32.

[41] Do léxico privativo ou exclusivo são palavras sinônimas, adotamos esse entendimento, ainda que, em alguns casos conste no Texto Constitucional a possibilidade de delegação das competências enumeradas. Há, por outro lado, quem entenda que privativo é delegável, ao passo que exclusivo seria indelegável (não havendo espaço para participação de outro ente federado). Vide SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., p. 413.

[42] MELLO, Celso. Medida Cautelar em ADI 2.667/DF, rel. Min. Celso de Mello.

[43]“Uma das várias classificações das Constituições apresentadas pela doutrina pátria é a que separa, quanto à sua extensão, em analíticas e concisas. As Constituições analíticas, que vemos proliferaram em nossos dias, são aquelas que abrigam matéria estranha ao Direito Constitucional propriamente dito, trazendo em seu bojo minúcias de regulamentação que melhor estariam localizadas na legislação infra-constitucional. (...) também chamadas extensas, prolixas, ou regulamentares (...) As Constituições concisas, também conhecidas como sintéticas, breves ou sucintas, são aquelas que contêm matéria essencialmente constitucional, ou seja, trazem apenas os princípios gerais ou regras básicas da organização fundamental do Estado, sem descer a pormenores, cujo tratamento remete à legislação complementar ou ordinária”. AMARAL, Ana Lúcia; COSTA, Regina Helena. A necessidade de uma Constituição concisa. Justitia. São Paulo, 48 (135): 17-31, jul/set. 1986.

[44]“A discriminação rígida de tributos é o critério pelo qual se atribuem rigidamente, através de exaustiva enumeração, fontes de receita a várias competências do mesmo Estado, a fim de lhes garantir autonomia política”. FALCÃO, Amílcar de Araújo. Introdução do direito tributário. Rio de Janeiro: Editora Rio Sociedade Cultural Ltda, 1976, p.112.

[45] “... a competência tributária é possibilidade de criar in abstracto, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos ativos, seus sujeitos passivos, suas bases de cálculo e suas alíquotas. Como corolário disto, exercitar a competência tributária e dá nascimento, no plano abstrato, a tributos. Sublinhamos que, neste passo, estamos aludindo à criação de tributos, tarefa exclusivamente legislativa, e não à sua mera arrecadação, mister que se relaciona com o exercício da função administrativa. Conforme já consignamos, o exercício da competência tributária é uma das manifestações do exercício da função legislativa, que flui da Constituição. Em suma, criar tributos é legislar, arrecadá-los, administrar”. CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário, cit., p. 415-416.

[46] COSTA, Regina Helena. Imunidades tributárias: teoria e análise da jurisprudência do STF. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 53.

[47] COSTA, Regina Helena. Imunidades tributárias: teoria e análise da jurisprudência do STF. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 53-54. (grifos no original).


Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: ANJOS, Rubya Floriani dos. Estado Federal e repartição das competências tributárias. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 02 jul. 2012. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.37874&seo=1>. Acesso em: 26 maio 2019.

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