RESUMO: A Defensoria Pública está inserida na Constituição Federal de 1988 no capítulo referente às Funções Essenciais à Justiça, em Seção própria – a partir da Emenda Constitucional n.º 80, de 2014. A sua ampla atuação é conferida pelo texto constitucional (artigo 134) e na própria Lei Complementar n.º 80, de 1994 (Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública). Para além da atividade sob a perspectiva de uma demanda judicializada, imprescindível destacar e trazer a debate a função defensorial extrajudicial, de modo a permitir que os instrumentos e os recursos para tal finalidade sejam amplamente viabilizados e implementados na prática institucional.

PALAVRAS-CHAVES: Defensoria Pública; Constituição; extrajudicial; prática institucional.

INTRODUÇÃO

O presente artigo objetiva trazer considerações importantes sobre a atuação extrajudicial da Defensoria Pública, de modo que se contribua para o constante debate e construção envolvendo a temática. Para tanto – e sem qualquer pretensão de esgotamento desse tema tão rico e amplo –, foram analisados os principais dispositivos constitucionais e legais que orientam a atividade defensorial para além do viés processual.

Ademais, de forma a densificar este trabalho, há farta fundamentação da doutrina institucional, que restou compilada, com aspectos teóricos e práticos abordados em artigos e livros de importantes autores para a formação do vasto conhecimento sobre os serviços prestados pelos Defensores Públicos aos usuários da Instituição: os vulneráveis – considerados não somente no aspecto da hipossuficiência econômica, mas também sob o olhar para o grupo necessitado organizacional.

A IMPORTÂNCIA DA ATUAÇÃO EXTRAJUDICIAL DA DEFENSORIA PÚBLICA

A Defensoria Pública está inserida no texto constitucional no capítulo referente às Funções Essenciais à Justiça, em Seção própria – a partir da Emenda Constitucional n.º 80, de 2014. E muito pertinente se pode dizer essa sua alocação como instituição que é essencial à Justiça, para além, portanto, de sua inegável importância (indispensabilidade) para a função jurisdicional.

Com a Constituição de 1988, aparece no texto constitucional o termo “assistência jurídica”, englobando a assistência judiciária, a orientação jurídica, assistência extrajudicial e assistência jurídica internacional, inclusive. Narra a Constituição Federal, em seu artigo 5º, XXXV: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”; e LXXIV: “o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos”.

Em meio a esse contexto, é de se destacar a atuação da Instituição Defensorial, que densifica e efetiva o acesso à Justiça, princípio base para a garantia de direitos fundamentais, especialmente no que se refere à tutela dos vulneráveis – ou, mais propriamente, dos hipervulneráveis, já que a ampla atividade busca atingir muito além dos hipossuficientes econômicos (funções típicas), de modo a tutelar os ditos necessitados organizacionais. Márcio André Cavalcante muito bem explica esse ponto, com base na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

O Superior Tribunal de Justiça, ao interpretar os requisitos legais para a atuação coletiva da Defensoria Pública, adota exegese ampliativa da condição jurídica de “necessitado”, de modo a possibilitar sua atuação em relação aos necessitados jurídicos em geral, não apenas aos hipossuficientes sob o aspecto econômico (STJ. 1ª Turma. AgInt nos EDcl no REsp 1.529.933/CE, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 20/5/2019).

A expressão “necessitados” (art. 134, caput, da Constituição), que qualifica, orienta e enobrece a atuação da Defensoria Pública, deve ser entendida, no campo da Ação Civil Pública, em sentido amplo, de modo a incluir, ao lado dos estritamente carentes de recursos financeiros - os miseráveis e pobres -, os hipervulneráveis (isto é, os socialmente estigmatizados ou excluídos, as crianças, os idosos, as gerações futuras), enfim todos aqueles que, como indivíduo ou classe, por conta de sua real debilidade perante abusos ou arbítrio dos detentores de poder econômico ou político, 'necessitem' da mão benevolente e solidarista do Estado para sua proteção, mesmo que contra o próprio Estado. Vê-se, então, que a partir da ideia tradicional da instituição forma-se, no Welfare State, um novo e mais abrangente círculo de sujeitos salvaguardados processualmente, isto é, adota-se uma compreensão de minushabentes impregnada de significado social, organizacional e de dignificação da pessoa humana (STJ. 2ª Turma. REsp 1.264.116/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/10/2011).

Sobre a missão da Defensoria efetivando o acesso à Justiça, os Professores Edilson Santana, Jorge Bheron e Maurílio Casas Maia, em sua notável obra “Custos Vulnerabilis: A Defensoria Pública e o equilíbrio nas relações político-jurídicas dos vulneráveis”, explicam que o Constituinte originário destinou à Instituição a tarefa de complementar princípios básicos, “corporificando a própria dimensão institucional do direito fundamental de acesso à ordem jurídica justa” (GONÇALVES FILHO, ROCHA, MAIA, 2020, p. 37).

Nesse rumo, a Constituição Federal de 1988 – a primeira a fazer menção expressa à Instituição, após alterações das importantes Emendas Constitucionais n.º 45/2004 e 80/2014, apresenta a Defensoria Pública em seu artigo 134 como órgão autônomo e permanente, e instrumento do regime democrático, dotado de  autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária, à qual incumbe “a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados”.

Verifica-se, portanto, que o próprio texto constitucional conferiu destaque à atuação extrajudicial da Defensoria, de modo a efetivar o acesso à justiça de uma forma integral. No mesmo sentido, a Lei Complementar n.º 80, de 1994 (Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública) também prevê expressamente, dentre as funções institucionais da Defensoria Pública, a sua atuação extrajudicial, destacando que se trata da atividade prioritária do Defensor Público, o que confere destacada importância para o tema que ora se analisa. Nesses termos:

Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras: II – promover, prioritariamente, a solução extrajudicial dos litígios, visando à composição entre as pessoas em conflito de interesses, por meio de mediação, conciliação, arbitragem e demais técnicas de composição e administração de conflitos;      (Redação dada pela Lei Complementar nº 132, de 2009).

O Professor André de Carvalho Ramos (2020) ensina que, ao contrário da linha restritiva presente na Constituição de 1934, que se limitava a tratar da assistência judiciária, o texto de 1988, inovando, assegurou a assistência jurídica integral – a qual se manteve nas Constituições seguintes –, mais ampla, já que abrange a informação do direito, bem como a tutela administrativa e extrajudicial.

Imprescindível destacar que a atuação extrajudicial da Defensoria Pública, que auxilia na concretização do acesso à ordem jurídica justa, também efetiva a importante tutela dos direitos humanos – promoção que se insere na missão constitucional dada à Instituição (artigo 134 da Constituição de 1988 e artigo 1º da LC n. 80/1994). A Lei Complementar n. 80/94, nesse rumo, prevê “a prevalência e efetividade dos direitos humanos” como objetivo da Defensoria Pública (artigo 3º-A); e, dentre as funções institucionais: “promover a difusão e a conscientização dos direitos humanos, da cidadania e do ordenamento jurídico;” e “representar aos sistemas internacionais de proteção dos direitos humanos, postulando perante seus órgãos” (artigo 4º).

André de Carvalho Ramos explica que “nenhuma fórmula assecuratória dos direitos humanos deve ser descartada, podendo ser utilizados os mecanismos judiciais e extrajudiciais (os termos de ajuste de conduta, a mediação e negociação assistida)” (RAMOS, 2020, p. 616). O Professor se utiliza precisamente do exemplo da atuação da Defensoria Pública do Estado de São Paulo para fins de demonstrar a importância e efetividade da atividade defensorial extrajudicial:

Como exemplo dessa nova concepção de assistência jurídica integral cabe citar o trabalho da Defensoria Pública do Estado de São Paulo na garantia dos direitos das vítimas do acidente de desmoronamento em obra de expansão do Metrô de São Paulo. Nesse acidente, ocorrido em 2007, ao invés da prestação da assistência judiciária, o que poderia levar às vítimas ao tortuoso e moroso processo judicial de indenização brasileiro, houve a opção por mediação e negociação extrajudicial. Assim, a Defensoria Pública do Estado de São Paulo intermediou o pagamento de indenizações extrajudiciais, o que tornou a prestação de assistência jurídica rápida e eficaz para familiares de vítimas e moradores desamparados. Esta experiência ganhou o Prêmio Innovare na categoria de prática de excelência na Defensoria Pública (RAMOS, 2020, p. 616).

No plano federal, com olhar para a atuação extrajudicial da Defensoria Pública da União, verifica-se o importante trabalho do Defensor na orientação e aconselhamento jurídicos, assim como a conciliação e representação do vulnerável perante a Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional. Nesse ponto, o Professor André de Carvalho Ramos (2020) exemplifica com a atividade nos procedimentos administrativos perante o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e naqueles envolvendo as agências reguladoras.

Inegável que o atuar do Defensor Público fora do contexto processual traz inovação, celeridade e efetivação plena de direitos, permitindo maior contato com soluções por vezes até mais eficazes e adequadas os interesses dos usuários da Instituição, sob o olhar de uma justiça restaurativa, que, no entanto, não afasta, nem prejudica eventual acesso ao Poder Judiciário, dada a independência entra as instâncias.

De fato, a utilização de uma demanda judicializada não pode ser um fim em si mesma. O processo é apenas um instrumento – dentre tantos outros – de acesso à justiça. O olhar que se deve ter por vez deve ser, portanto, mais distante dos limites comuns – no sentido de se procurar por vias outras, que podem ser mais simples, menos desgastantes para os assistidos, e mais efetivas.

O Código de Processo Civil de 2015 reforçou, de maneira pertinente, a possibilidade de atuações extrajudiciais, ao dispor com destaque para os mecanismos de conciliação e mediação e possibilidade de negócio jurídico processual, regulamentando o princípio do autorregramento da vontade. No artigo 190 há previsão da chamada cláusula geral de negociação, que permite “às partes plenamente capazes estipular mudanças no procedimento para ajustá-lo às especificidades da causa e convencionar sobre os seus ônus, poderes, faculdades e deveres processuais, antes ou durante o processo”.

Verifica-se, portanto, que o CPC possibilita a convenção inclusive antes do processo. Do mesmo modo, o artigo 3º, §3º, do mesmo diploma legislativo dispõe que a “conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial”. Ou seja, cabe ao Defensor estimular os acordos, o que não se limita ao âmbito da demanda judicializada.

Ainda no CPC, está previsto como título executivo extrajudicial o instrumento de transação referendado pela Defensoria Pública (artigo 784, IV). A Lei Complementar n.º 80/1994, por sua vez, também informa que o “instrumento de transação, mediação ou conciliação referendado pelo Defensor Público valerá como título executivo extrajudicial, inclusive quando celebrado com a pessoa jurídica de direito público” (artigo 4º, §4º).

O Defensor Público Federal Edilson Santana Gonçalves Filho, em artigo publicado no site Conjur, traz exemplo prático que ilustra essa atividade da Defensoria, nesses termos:

Dentre inúmeros exemplos reais de sucesso, cito caso envolvendo comunidade indígena no Amazonas, que resultou na resolução da questão, por meio da matrícula de cerca de 100 crianças indígenas em escola pública, além da instalação de local apropriado, dentro da própria comunidade, para atividades específicas da educação indígena.

(...)

Ciente de seu papel, o defensor público, como agente de transformação social, imbuído da função de promover a difusão e a conscientização dos direitos humanos, da cidadania e do ordenamento jurídico (artigo 4º, III da LC 80/94), deve levar à comunidade acesso ao conhecimento, acerca de seus direitos, capacitando, por meio de sua presença regular, agentes responsáveis por núcleos de mediação populares, com o objetivo de possibilitar a solução de pequenos conflitos pelos próprios moradores do local. A medida busca, portanto, a criação de uma cultura de autotutela, como alternativa à solução de conflitos via Poder Judiciário, inclusive como forma de permitir o aprimoramento qualitativo na prestação dos serviços na seara judicial, através da redução do número de demandas ajuizadas.

Para além de estimular acordos, possível visualizar a atuação da Defensoria Pública na formação e condução de políticas públicas, junto aos demais órgãos e instituições por elas responsáveis, especialmente no que se refere aos litígios estruturais. Nesse sentido, de maneira brilhante e precisa, os professores Edilson Santana, Jorge Bheron e Maurílio Casas Maia apresentam a missão constitucional-defensorial: defesa emancipatória dos vulneráveis. São suas palavras:

Como expressão e instrumento do regime democrático compete à Defensoria Pública dar voz à pessoa ou ao grupo de pessoas necessitadas, a fim de que seus anseios possam ser ouvidos e considerados nas esferas de decisão, seja no Legislativo, através, por exemplo, dos debates no processo de elaboração de leis; no Executivo, quanto da eleição, criação e, especialmente, execução de políticas públicas; ou no Judiciário, dentro de processos que podem irradiar consequências para o âmbito da pessoa ou da coletividade tutelada. Neste sentido, a Defensoria atuará como expressão e instrumento de regime democrático, verdadeiro amicus democratiae, podendo participar no processo de criação e definição das normas sociais, do debate parlamentar, leis, orçamento, convocação de audiências públicas, similarmente à função de Ombudsman, participando de conselhos, da educação em direitos, sendo instrumento de viabilização para participação ativa de todos os afetados por decisões – sejam judiciais, políticas ou legislativas –, munindo os grupos da oportunidade de influência no debate (GONÇALVES FILHO, ROCHA, MAIA, 2020, p. 60-61).

O Defensor Público do Estado de São Paulo Marcos Vinicius Manso Lopes Gomes, em artigo publicado no site Conjur, muito bem aborda o papel do Defensor Público como agente político de transformação social, dizendo de sua “a atuação jurídica sui generis, diferenciada de qualquer outra instituição”; trata-se de um panorama em que busca tutelar os assistidos de forma “holística, judicial e extrajudicial, procurando garantir todos os direitos fundamentais aos envolvidos, tal como moradia, saúde, educação, transporte, dentre outros”.

Voltando à Lei Complementar n.º 80/94, o artigo 4º, I, prevê como função institucional a orientação jurídica dos necessitados – que pode ocorrer administrativa ou judicialmente. Trata-se da atividade de consultoria da Defensoria Pública, que reflete a educação em direitos.

Quanto à função prevista no art. 4º, II, tem-se a busca da solução extrajudicial de conflitos, mediante métodos alternativos. Os professores Diogo Esteves e Franflyn Roger (2018) ensinam que são três os grupos de meios ordinários para solucionar conflitos: autotutela, autocomposição e heterocomposição. O processo voluntário de composição do litígio realizado pelos seguintes mecanismos: mediação, conciliação, transação stricto sensu e resolução colaborativa; na heterocomposição, há a arbitragem e a própria jurisdição.

Os autores complementam afirmando que cabe à Instituição Defensorial avaliar o melhor método de solução do conflito no momento da prestação da assistência jurídica, sob a perspectiva dos interesses do assistido. Porém, a propositura de demandas judiciais, no sentido do que determina a própria lei, somente pode ocorrer quando a via consensual restar impossibilitada.

Seguindo, há a importante previsão no inciso III do artigo 4º da LC n.º 80/94 acerca da função institucional da educação em direitos propriamente dita: “promover a difusão e a conscientização dos direitos humanos, da cidadania e do ordenamento jurídico”. Assim, antes mesmo de qualquer violação concreta de um direito, já se visualiza a missão da Defensoria de atuar informando a população vulnerável sobre os seus direitos. Nesse sentido:

Por isso, a necessidade de informação é primordial e prioritária. O desconhecimento constitui a primeira barreira a ser vencida na busca pelo acesso à justiça. (...) Para tanto, a Defensoria Pública deve adotar políticas educacionais destinadas a informar e conscientizar as classes menos favorecidas sobre seus direitos básicos, fazendo com que sejam capazes de identificar situações de violação à ordem jurídica e possam reivindicar a reparação devida. (...) Com isso, o Defensor Público assume a verdadeira posição de agente de educação jurídica e de transformação social, prosseguindo na incessante busca pela elevação humana das classes menos favorecidas (ESTEVES, SILVA, 2018, p. 408-410).

Também é preciso destacar como instrumento dessa atuação extraprocessual a possibilidade de convocar audiências públicas para fins de discutir matérias relacionadas às funções da Instituição. É o que prevê o artigo 4º, XXII, da Lei Complementar n.º 80/1994.

Por fim, imprescindível o destaque à possibilidade de atuação extrajudicial da Defensoria Pública no âmbito da tutela coletiva. Aqui se destaca, primeiramente, a possibilidade de firmar Termo de Ajustamento de Conduta, o qual consiste em instrumento que evita a judicialização.

Nesse sentido, a Lei n.º 7.347/1985 (após alteração dada pela Lei n.º 11.448, de 2007) prevê a legitimidade da Defensoria para a propositura da ação civil pública (artigo 5º, II), dispondo, ainda, que “órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial” (artigo 5º, §6º).

Polêmica forte na doutrina existe quanto à possibilidade de a Defensoria Pública presidir inquérito civil, já que a Lei de Ação Civil Pública (artigos 8º e 9º), bem como a própria Constituição Federal (artigo 129, III) trazem-no como instrumento de uso do Ministério Público.

Diogo Esteves e Franflyn Roger (2018) ressaltam, no entanto, a reflexão sobre a possibilidade dessa atuação, com base na teoria dos poderes implícitos, já que o Ministério Público, de forma semelhante, e em paralelo, teve reconhecida a sua legitimidade para investigação criminal, argumentando não se tratar de ato exclusivo de polícia judiciária, além de ser ele o titular da ação penal.

Finalmente, os autores também salientam sobre a possibilidade de edição de Recomendação Administrativa pela Defensoria Pública no desempenho da tutela coletiva. Trata-se de instrumento de cunho preventivo, que traz diretrizes a evitar danos coletivos futuros, com base na própria Constituição Federal (artigo 134) e na Lei Complementar n.º 80/1994.

 CONCLUSÃO

Diante de todas informações apresentadas, é de se concluir pela importância de se levar ao debate o tema da atuação extrajudicial da Defensoria Pública, de modo a se efetivar plenamente o acesso a uma ordem jurídica justa. Seja através de acordos extraprocessuais, intervenção e acompanhamento de políticas públicas, promoção de audiências públicas para oitiva da sociedade civil, dentre outras inúmeras possibilidades de atividade do Defensor Público. É preciso que se dedique o espaço necessário a essa importante discussão, a fim de que os instrumentos e os recursos para tais fins sejam amplamente viabilizados e implementados.

REFERÊNCIAS

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Admite-se a intervenção da DPU no feito como custos vulnerabilis nas hipóteses em que há formação de precedentes em favor dos vulneráveis e dos direitos humanos. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/967c2ae04b169f07e7fa8fdfd110551e>. Acesso em: 05/07/2022.

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ESTEVES, Diogo; SILVA, Franklyn Roger Alves. Princípios Institucionais da Defensoria Pública. 3. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2018.

GOMES, Marcos Vinicius Manso Lopes. Novo Código de Processo Civil permite a intervenção defensorial, previsto em Tribuna da Defensoria. Publicação realizada no dia 2 de maio de 2017, no site Conjur: <https://www.conjur.com.br/2017-mai-02/tribuna-defensoria-codigo-processo-civil-permite-intervencao-defensorial#_ftnref1>. Acesso em 06 de julho de 2022.

GONÇALVES FILHO, Edilson Santana. Defensoria tem perfil para ser ombudsman na solução extrajudicial de conflitos, previsto em Tribuna da Defensoria. Publicação realizada no dia 9 de maio de 2017, no site Conjur: <https://www.conjur.com.br/2017-mai-09/tribuna-defensoria-defensoria-ombudsman-solucao-extrajudicial-conflitos>. Acesso em 06 de julho de 2022.

GONÇALVES FILHO, Edilson Santana; ROCHA, Jorge Bheron; MAIA, Maurílio Casas. CUSTOS VULNERABILIS.: A Defensoria Pública e o equilíbrio nas relações político-jurídicas dos vulneráveis. Belo Horizonte: CEI, 2020.

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RAMOS, André de Carvalho. Curso de Direitos Humanos. 7. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2020.