GUSTAVO LIMA DO NASCIMENTO^[1]

(coautor)

Resumo: O Mercosul é um bloco econômico focado em proporcionar aos seus Estados-membros a livre circulação interna de bens, serviços e fatores produtivos, por meio do estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum e uma política comercial compartilhada. Incontestável, o desenvolvimento de uma economia sustentável, como se dispõe a fazer o bloco, somente é alcançada através de legislações ambientais firmes. Disto isto, o trabalho explora o ordenamento ambiental de países integrantes do bloco, apresenta documentos adotados pelo Mercosul na mesma seara e identifica institutos do direito ambiental comuns aos Estados-membros. A metodologia compreende uma pesquisa bibliográfica e documental qualificada a sustentar a possibilidade de harmonização de uma legislação ambiental no âmbito do Mercosul. A pesquisa comparativa terá por lastro as legislações internas dos países-membros, assim como, dados do Instituto Life acerca dos aspectos legais ambientais na América do Sul e dos atos internacionais ambientais ratificados pelo Brasil. Estima-se contribuir com o debate ao derredor do desenvolvimento concomitante da área econômica e da proteção ambiental.

Palavras-chaves: Desenvolvimento Sustentável; Legislação Ambiental; Mercado Comum do Sul (Mercosul).

Abstract: Mercosur is an economic bloc focused on providing its member-states with the free internal circulation of goods, services and productive factors, through the establishment of a Common External Tariff and a shared commercial policy. Undoubtedly, the development of a sustainable economy, as the bloc is prepared to do, is only achieved through firm environmental legislation. Therefore, the work explores the environmental legal order of the bloc's members, presents documents adopted by Mercosur in the same field and identifies institutes of environmental law common to the member-states. The methodology comprises a bibliographic and documentary research qualified to support the possibility of harmonizing environmental legislation within the scope of Mercosur. The comparative research will be based on the internal laws of the member-states, as well as data from the Life Institute on environmental legal aspects in South America and international environmental acts ratified by Brazil. It is estimated to contribute to the debate around the concomitant development of the economic area and environmental protection.

Keywords: Sustainable Development; Environmental Law and Legislation; Southern Common Market (Mercosur).

INTRODUÇÃO

O presente artigo tem como objetivo principal efetuar o levantamento de direitos ambientais vigentes no Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, e analisar, por meio de um estudo comparativo, a legislação concernente ao desenvolvimento sustentável de cada Estado-membro do Mercosul. Na mesma seara, busca observar tentativas de tratados, declarações e resoluções visando uma harmonização legislativa para tratar da matéria ambiental, no âmbito do Mercosul.

O estudo obedece ao método dialético, o qual admite que os fatos não devem ser considerados fora de um contexto social, político e econômico, pois é fundamental que a análise contemple contradições, as quais percorrem a história humana, clamando por soluções.

O trabalho exigiu a realização de pesquisa sobre fontes que serviram para formatar um referencial teórico capaz de sustentar concepções, assertivas, ponderações e conclusões que constam no texto produzido. Isto somente foi possível enquanto resultado da obtenção, leitura, análise e seleção de obras e textos encontrados nos mais diversos acervos dedicados à temática escolhida. Além dos textos científicos, próprios da produção doutrinária, fez-se necessária a seleção, a leitura e a análise da legislação ambiental vigente nos países-membros do Mercosul.

O método também incluiu o estudo comparativo da indigitada legislação, numa perspectiva dedutiva capaz de permitir a configuração de um quadro representativo de tendências, vieses e dados que apontem e favoreçam a hipótese da elaboração de propostas de um ordenamento jurídico editado pelo Mercado Comum do Sul, em sede ambiental.  

1. CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA

Os anos 80 ficaram conhecidos como a década perdida, correspondendo a um período de profunda crise financeira na América Latina. Os governos sul-americanos eram militares, com fortes tendências autoritárias, ou liberais, com alto grau de exclusão, por meio da manutenção do domínio de oligarquias locais e nacionais.

O pensamento geopolítico em voga era guiado por diretrizes protecionistas, opostas a entrada de capital estrangeiro e a uma industrialização promovida por capital privado, provocando assim insatisfações dos mais diversos setores da sociedade, acompanhada de dívidas volumosas com o Fundo Monetário Internacional (FMI). Tentando reagir à problemática, os países da América Latina mudam de rumo, passando a seguir um projeto neoliberal de modernização, o qual consiste na abertura à economia externa, desestatização e liberalização comercial (ALMEIDA, 1993).

O esforço analítico exposto neste trabalho, dedica-se a estudar uma das principais consequências desta transformação: o Mercado Comum do Sul - Mercosul - instituição criada face à convergência de diversos fatores conjunturais dentre os quais se pode destacar: crise fiscal e reforma dos Estados nacionais, movimento tendente a formar blocos de integração econômica em macrorregiões do mundo e interesses convergentes entre Estados nacionais, em áreas geográficas próximas ou contíguas. No caso específico em destaque, há que se ressaltar a existência de pontos comuns à política externa de países latino-americanos, os quais necessitavam neutralizar as desconfianças internacionais decorrentes do regime militar, incentivando as interações com países industrializados. 

O Mercosul é o bloco econômico composto pelos seguintes Estados sul-americanos: Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai e Venezuela (este último encontra-se suspenso desde 2017, devido à sua crise política). Possui como instrumento fundacional o Tratado de Assunção (1991), que estabelece como objetivos gerais a livre circulação interna de bens, serviços e fatores produtivos, estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum (TEC) no comércio com terceiros e adoção de uma política comercial comum.

O foco do referido bloco é a área econômica, porém este fator não se sustenta sozinho. Isto se pode verificar desde a leitura do preâmbulo do instrumento constitutivo do Mercosul:

Entendendo que esse objetivo (constituir um mercado comum) deve ser alcançado mediante o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis, a preservação do meio ambiente, o melhoramento das interconexões físicas, a coordenação de políticas macroeconômica da complementação dos diferentes setores da economia, com base nos princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio (MERCOSUL, 1991, p. 1).

O Mercado Comum do Sul corresponde, aproximadamente, a 72% do território da América do Sul, isto é, 12,8 milhões de km² incluindo ambientes naturais que concentram praticamente toda diversidade bioecológica do planeta, englobando desde zonas equatoriais de fauna e flora até as superfícies áridas da Terra do Fogo. Assim, percebe-se a justificada preocupação do bloco em questão de destacar em seu preâmbulo a preservação do meio ambiente, para garantir seus objetivos almejados. Isto também atende às exigências firmadas por Organismos Internacionais, que fazem a sistemática auditagem de práticas com o potencial de gerar graves danos à sustentabilidade no planeta.

Não há como negar que este cuidado só passou a se concretizar com as Conferências Mundiais sobre o meio ambiente, proporcionadas pela Organização das Nações Unidas (ONU), especificamente a ocorrida em Estocolmo de 1972 e a ECO-92, realizada na América Latina, no Rio de Janeiro, Brasil. Assim, temas como desenvolvimento sustentável e preservação do meio ambiente tornaram-se indissociáveis de zonas de livre comércio e mercado comum, essenciais para o Mercosul. 

Os países que compõem o Mercosul, a partir das Conferências da ONU, foram desafiados a intensificar seus processos legislativos, na busca da preservação e proteção do meio ambiente. Todavia, o assunto foi abordado de diferentes maneiras pelos governos-membros; de maneira geral, tem-se a Argentina e o Brasil mais rígidos em seus ordenamentos do que o Paraguai e o Uruguai. Portanto, quando se trata de tentativas de criar normas comuns aos integrantes do bloco quanto à temática, há conflitos, que muitas vezes, impedem a concretização do predito no Tratado de Assunção.

2. A LEGISLAÇÃO AMBIENTAL NOS ORDENAMENTOS JURÍDICOS DOS ESTADOS-MEMBROS DO MERCOSUL

2.1. Brasil

O Brasil é o país do Mercado Comum do Sul que possui a legislação ambiental mais completa e avançada, o que é significativo considerando sua extensão territorial e os diferentes biomas que o compõem. Nota-se que a proteção que se dá ao meio ambiente, neste Estado, nem sempre foi assim, na verdade, surgiu de uma longa evolução legislativa, fomentada pelos movimentos sociais locais e pressões estrangeiras.

A colonização portuguesa no território brasileiro se iniciou de fato em 1530; decorreram setenta e cinco anos de intensa exploração ambiental para enfim surgir a primeira lei sobre proteção florestal, o Regimento do Pau Brasil (1605), o qual exigia a autorização real para o corte desta árvore. Apesar de sua baixa efetividade, a partir deste marco estabeleceu-se o Regimento de Cortes de Madeiras (1799), proclamou-se instruções para reflorestar a costa brasileira (1802) e criou-se a primeira unidade de conservação ambiental, o Jardim Botânico do Rio de Janeiro (1808) (MAGALHÃES, 2002).

Observa-se que durante este período Colonial e Imperial os recursos naturais da fauna e da flora eram o principal setor econômico da colônia, não sendo do interesse dos colonizadores preservá-los. Portanto, ao criar regimentos e instruções para preservar áreas não produziam resultados práticos nenhum, tendo em vista buscarem a preservação, quando, na realidade, deveriam focar na recuperação das áreas tão intensamente devastadas.

Comprova-se a necessidade da recuperação no ano de 1850 com o advento da Lei nº 601, a então Lei de Terras do Brasil, que teve como objetivo penalizar a prática de ateamento de fogo para tomar posse de terrenos, considerando-o crime punível com prisão de 2 a 6 meses, além de sanções civis e administrativas. Mesmo assim tal prática se estendeu pelas regiões menos passíveis de fiscalização, como a Amazônia. 

O quadro do direito ambiental no Brasil avança no período Republicano com a instituição do Serviço Florestal do Brasil, em 1921, atualmente conhecido como Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA (Lei nº 7.735/89). Após a conferência de Estocolmo (1972), o governo brasileiro agiu por meio deste instituto para garantir a defesa ambiental, estabelecendo metas dentro dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, as quais permitiram a criação de leis e medidas como a da Secretaria Especial do Meio Ambiente, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental (MEIRA, 2008).

Em 31 de agosto de 1981, o Estado brasileiro decide organizar e especificar uma Política Nacional de meio ambiente, através da Lei nº 6.938. Dentre as medidas estabelecidas por esta norma, destaca-se a instituição de uma polícia administrativa ambiental e a exigência do estudo de impacto ambiental e relatório respectivo (EIA/RIMA) para exploração de qualquer atividade modificadora do espaço natural. Outro notório passo, se refere ao advento da Lei 7.347/1985, que disciplina a Ação Civil Pública como instrumento da preservação ambiental (MEIRA, 2008).

Enfim, chega-se à Constituição de 1988, a qual estabelece o meio ambiente como um direito fundamental (art. 5º, inc. LXXIII, CF), devendo ser protegido através de leis e políticas públicas competentes concorrentemente entre a União, os Estados e o Distrito Federal (art. 24, inc. VI). O mesmo ordenamento compreende que a sociedade também é competente para defender o meio ambiente, face ao seu peculiar caráter de direito difuso, bem de uso comum de todos; daí decorre haver um dever das gerações presentes de garantir às futuras, um ambiente ecologicamente equilibrado (Lei nº 4.771/65).

No Título VIII, Capítulo VI da Carta Magna brasileira encontra-se o artigo 225, o qual, em suma, visa restaurar e proteger os processos ecológicos essenciais em espaços carentes de especial proteção. Por isso, estabelece importantes regras gerais como a obrigação do poluidor de reparar o dano causado (§2º), a responsabilidade penal, civil e administrativa não só da pessoa natural, mas também da pessoa jurídica (§3º) e a identificação dos sistemas ecológicos mais carentes de proteção (§4º) (BRASIL, 1988).

O impacto do tratamento da matéria ambiental na Constituição Brasileira de 1988 levou a ONU a realizar, em 1992, no Rio de Janeiro, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92). Deste conclave resultaram cinco documentos importantes: Agenda 21, Convenção sobre o Clima, Convenção sobre a Biodiversidade, Declaração de princípios sobre Florestas e a Carta da Terra.

Como consequência da ECO-92, o Brasil passou a criar leis e propor políticas ambientais com o objetivo de pôr em prática as normas gerais estipuladas em seu texto constitucional. A Lei nº 9.985/2000, que estabeleceu as Unidades de Conservação; Lei nº 11.105/2005, a qual defende a fiscalização de atividades que envolvam organismos modificados geneticamente; Lei 11.284/2006, que criou o Serviço Florestal Brasileiro e o Fundo de Desenvolvimento Florestal; e a Lei 12.651/2012 que criou o Código Florestal, servem para comprovar esse esforço regulamentador.

Desta feita, sintetiza a evolução interna do Brasil quanto às suas normas ambientais, com a seguinte reflexão:

A qualidade do meio ambiente se transformará num bem, num patrimônio, num valor mesmo, cuja preservação, recuperação e revitalização se tornaram num imperativo do Poder Público, para assegurar a saúde, o bem-estar do homem e as condições de seu desenvolvimento. Em verdade, para assegurar o direito fundamental à vida (DA SILVA, 2018, pág. 818)

2.2. Argentina

A Argentina, segunda maior economia do Mercosul, também sofreu um processo de colonização de intensa exploração predatória, que provocou severos impactos ambientais, que até hoje são sentidos no país. Este processo de ocupação se deu pelos espanhóis, a partir de 1516, se estendendo pelos séculos XVI e XVII, se caracterizando pela exploração da prata, pecuária extensiva e agropecuária sem grandes cautelas com processos de degradação ambiental.

Mesmo com a independência em 9 de julho de 1816, não houve mudança nessa postura, afinal o país encontrava-se condicionado a esta política de exploração e degradação ambiental para sustentar sua economia, assim como, era assolado por uma guerra civil. Em verdade, a história da Argentina encontra-se demarcada por uma série de conflitos que por diversas vezes assolaram sua economia, política e um desenvolvimento sustentável crescente.

Apesar de passagens conturbadas, o país sempre possuiu a mesma Constituição, datada de 1853, a qual já passou por diversas reformas em 1860, 1866, 1898, 1957 e 1994. Esta Carta Magna faz referência a questão ambiental em seu artigo 41, afirmando que todos os habitantes gozam do direito a um ambiente saudável e equilibrado, sendo dever destes e das autoridades preservá-lo. Ademais, o artigo em questão dita que o dano ambiental gera prioritariamente a obrigação de indenizar e que se proíbe o ingresso no território de resíduos potencialmente perigosos e radioativos (ARGENTINA, 1994).

Assim, observa-se como características semelhantes a Constituição brasileira o princípio do desenvolvimento sustentável, o direito/dever de preservar o meio ambiente, competência corrente para defender a matéria e o princípio do poluidor pagador. Diferindo somente quanto ao tratamento de resíduos potencialmente perigosos e os radioativos, os quais, no caso do Brasil, são de competência da União para administrar, por meio de lei federal (ESPÍNDOLA; OLIVEIRA, 2015).

A Carta Magna argentina encontra dificuldades de execução quanto à matéria ambiental, tendo em vista não vedar o ato de legislar por parte dos Estados Provinciales quanto à temática. Por isso, houve a necessidade de estabelecer o Pacto Federal Ambiental, em julho de 1993; no entanto, este não chegou a causar os resultados pretendidos. Além disso, como afirma Valls, os problemas ambientais do Estado argentino não se dão pela inexistência de normas ambientais, mas sim pela deficiência na difusão, execução, aplicação e respeito das mesmas (VALLS, 1999).

Em relação às críticas de Valls, o Estado viu como solução para garantir maior efetividade de seus instrumentos normativos, criar instrumentos específicos. Desta forma, apresentou em 27 de novembro de 2002, a Política Ambiental Nacional, a qual visa garantir a preservação, conservação, recuperação e melhoria da qualidade dos recursos ambientais, naturais e culturais, na realização de diferentes atividades antrópicas, promover a educação ambiental, estabelecer um sistema federal de coordenação interjurisdicional, para a implementação de políticas ambientais nos níveis nacional e regional, o qual consiste no Conselho Federal do Meio ambiente (ARGENTINA, 2002).

O sistema jurídico argentino ainda comporta importantes institutos como o Estudo do Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental para atividades de tratamento e disposição de resíduos perigosos (Decreto nº 831/93), Lei de Gestão Ambiental de Águas (Lei 25.688/2002) e a Lei Geral do Meio Ambiental (Lei nº 25.675/2002).

2.3. Paraguai

A República do Paraguai também sofreu um processo de colonização realizado pelos espanhóis, que chegaram ao território em 1537 visando a exploração do ouro. A independência paraguaia deu-se apenas em 1811; até hoje, o país editou quatro Constituições Nacionais.

A atual Constituição, promulgada em 1992, é um reflexo do processo de abertura democrática no país superando o regime de exceção estabelecido pelo golpe militar de 1989. O movimento mudancista produziu diversas inovações políticas e sociais, respaldadas pela edição de leis que alteraram substantivamente o ordenamento jurídico pátrio. A questão ambiental ganhou destaque, sendo introduzida como um direito fundamental da pessoa humana, numa perspectiva tendente a garantir o direito a um desenvolvimento sustentável e um meio ambiente saudável. Isto se revelou mais evidente nos termos das normas ambientais editadas pelo governo paraguaio.

O texto constitucional do país dedica a seção II do Capítulo I ao tema ambiental. Especificamente o segundo parágrafo do artigo 6º e os artigos 7º e 8º estabelecem o direito a um meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado, bem como a necessidade de políticas públicas que visem a proteção ambiental.

Destaca-se o artigo 8º da indigitada Carta Política, o qual determina que atividades suscetíveis de produzir alteração ambiental deverão ser reguladas por lei, cabendo ao Poder Legislativo restringir ou proibir aquelas classificadas como perigosas. Traz ainda restrições à fabricação, à montagem, à comercialização, à posse e ao uso de armas nucleares, químicas e biológicas. Trata também de resíduos tóxicos no território do país, in verbis:

Se prohibe la fabricación, el montaje, la importación, la comercialización, la posesión o el uso de armas nucleares, químicas y biológicas, así como la introducción al país de residuos tóxicos. La ley podrá extender ésta prohibición a otros elementos peligrosos; asimismo, regulará el tráfico de recursos genéticos y de su tecnología, precautelando los intereses nacionales (PARAGUAI, 1992).

A preocupação ambiental encontra outro assento no artigo 116 do Texto Áureo em destaque. Neste versículo se encontra restrição aos latifúndios improdutivos, mediante clara opção pela preservação do equilíbrio ecológico e do uso sustentável dos recursos naturais. Consequentemente, este comando propugna a favor da eliminação progressiva destes indesejáveis latifúndios (PARAGUAI, 1992).

O ano de 1992 representou mudanças na abordagem da questão ambiental no Paraguai. Merece destacar dois marcos demonstrativos das novas posturas e novos compromissos assumidos pelo Estado: a modificação da Constituição Nacional e a participação de representantes do governo paraguaio na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (ECO-92), realizada na cidade do Rio de Janeiro. Neste enclave foi firmado o compromisso e alinhamento com as diretrizes da Agenda 21, notadamente quanto à estratégia mundial para desenvolvimento sustentável.

Na sequência, em 1993, foi sancionada a Lei 294/93, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, posteriormente regulamentada pelo Decreto n° 14.281/96, que prevê a obrigatoriedade de uma avaliação prévia de impacto ambiental para a concessão ou autorização de obra. O artigo 2° do decreto considera impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas, biológicas, ambientais, causadas por matéria ou energia resultante de atividades humanas que direta ou indiretamente afetam, entre outras, o ecossistema, qualidade dos recursos naturais, saúde, segurança e bem-estar da população (PARAGUAI, 1996).

Ademais, o mencionado decreto define diversos conceitos inerentes à Avaliação de Impacto Ambiental, à exemplo, o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), bem como os procedimentos a serem adotados na elaboração dos mesmos (PARAGUAI, 1996).

Com o intuito de assegurar um cumprimento maior das leis e regulamentos que regem a questão ambiental, foi criado, por meio da Lei 1.561/00, o Sistema Nacional Ambiental (SISNAM). Tal sistema foi instituído com o objetivo de criar e regulamentar o funcionamento dos organismos responsáveis ​​pela elaboração, normalização, coordenação, execução e controle da política e gestão ambiental nacional, visando, assim, uma maior cooperação nas discussões inerentes ao tema (PARAGUAI, 2000).

Conforme verifica e assinala Viana, o Paraguai possui um expressivo corpo de leis voltadas para a proteção ambiental. No entanto, a questão a ser enfrentada recaí sobre o grau de eficácia que tais normas vem conquistando ao longo do tempo, é dizer, é relevante mensurar quanto se vem respeitando os limites jurídicos firmados no âmbito da sociedade paraguaia (VIANNA, 2004).

2.4. Uruguai

A República Oriental do Uruguai vem ganhando cada vez mais destaque no cenário ambiental em decorrência das inovações sustentáveis que vem experimentando nos últimos anos. Segundo o informativo eletrônico da GESEL - grupo de estudos da faculdade UFRJ, o país consolidou-se como um dos locais com maior penetração das energias renováveis, sendo a maior proporção de eletricidade gerada a partir de energia eólica na América Latina e quarta no mundo (GESEL, 2018).

Preliminarmente, deve-se analisar o histórico ambiental legislativo do país e os avanços registrados. A Constituição do Uruguai de 1967 vem sofrendo uma série de alterações nos últimos anos. A reforma constitucional de 1996 ensejou a alteração do artigo 47, introduzindo a proteção ambiental como um valor de interesse geral. A redação do artigo firma a corresponsabilidade do Poder Público e da coletividade na preservação e proteção ambiental, coibindo ato que cause depredação, destruição ou contaminação graves aos recursos naturais (URUGUAI, 1967). Este comando veio a ser disciplinado de modo mais detalhado, quando da edição da Lei 17.283/2000.  

A Carta Magna uruguaia possui outros dispositivos que refletem a tentativa de garantir proteção constitucional ao meio ambiente: o artigo 7º prescreve o direito à vida em estreita relação com o direito a um ambiente equilibrado; e o artigo 32 dispõe acerca da função social da propriedade.

O Uruguai tem implementado gradualmente temas ambientais em seu ordenamento jurídico a partir da década de 70. O Código de Águas de 1979, a incorporação da teoria dos interesses difusos ao Código Processual em 1989 e a criação do Ministério do Meio Ambiente por meio da Lei nº 16.112, de 30/05/90 servem de exemplos que comprovam este incremento legislativo. 

A Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, Lei 16.466/94, instituiu no Uruguai a Avaliação de Impactos Ambientais, estabelecendo a obrigatoriedade de uma licença prévia, a ser conferida após a realização de um estudo, para a execução de atividades determinadas na lei. Foi regulamentada por meio do Decreto n° 435/94, que também definiu as responsabilidades do EIA (Estudo de Impacto Ambiental) e as exigências para a elaboração do RIMA (Relatório de Impacto Ambiental).

Cumpre destacar a aprovação da Lei Geral de Preservação do Meio Ambiente, Lei 17.283/2001, que reverbera o disposto no texto constitucional uruguaio. Ademais, vale ressaltar as seguintes iniciativas científicas: a criação do Probides – órgão tripartite para o estudo da biodiversidade, integrado pelo Ministério do Meio Ambiente e pela universidade que o preside; e, a fundação do Grupo de Montevideo das Universidades do Mercosul, que visa o intercâmbio de docentes, convênios, pesquisas, possuindo extensões na área ambiental (VIANA, 2004).

Mais recentemente, o governo uruguaio apresentou um plano intitulado a “Estratégia Nacional de Desenvolvimento para 2050”, no qual estabelece as bases para que o país caminhe rumo ao desenvolvimento sustentável. O texto revela diretrizes que devem condicionar este caminho, consoante modos de atuação que conciliam o equilíbrio macroeconômico e ambiental (URUGUAI, 2019).

Observa-se que o Uruguai possui um corpo legislativo extenso, com potencial para garantir um desenvolvimento sustentável, mediante a adequada equação entre as atividades econômicas e proteção ambiental.

3. TRATADOS, DECLARAÇÕES E RESOLUÇÕES EDITADAS NO ÂMBITO DO MERCOSUL

O Direito Internacional Privado (DIPr) é conhecido como aquele que cuida das relações jurídicas entre particulares que envolvam interesses de mais de um país, escolhendo dentre as ordens jurídicas em jogo, a mais aplicável e eficaz para a resolução de conflitos, e por conseguinte, a recomposição do equilíbrio e da paz. Refere-se a um sobredireito, o qual visa encontrar solução ou opção entre duas normas jurídicas de sistemas diversos (DOLINGER, 1997).

Não se pode confundir DIPr com o direito uniforme, pois, o primeiro objetiva resolver conflitos de leis no espaço com conexão internacional, de maneira indireta, indicando a aplicação preferível do direito nacional ou do estrangeiro. Em contrapartida, o segundo pretende suprimir os litígios entre os Estados, aplicando soluções diretas, disciplinando imediatamente a questão jurídica (MAZZUOLI, 2017). Importante tal distinção para este trabalho, tendo em vista o interesse de analisar as regras comuns do direito ambiental entre os países membros do Mercosul, mediante a utilização de técnicas interpretativas do Direito Internacional Privado.

Como já explicitado, o Mercosul é um bloco econômico que tem por objetivo criar uma zona de livre comércio, capaz de proporcionar o crescimento econômico conjunto e harmônico dos países membros. O preâmbulo de seu Tratado Constitutivo, firmado em Assunção (1991), estabelece que a preservação do meio ambiente e a utilização eficiente de seus recursos são condições imprescindíveis para o alcance dos objetivos do mencionado bloco econômico (MERCOSUL, 1991).

O primeiro documento correlato ao Direito Ambiental dentro do bloco foi a Declaração de Canela (1992), subscrita por todos os países membros, mais o Chile. Destaca-se os objetivos principais de cooperação na área ambiental (art. 1º), definição do termo região fronteiriça (art. 2º) e a criação da Comissão de Cooperação em Matéria Ambiental (art. 4º e 5º). Tal acordo simboliza um avanço para o tratamento da temática no Mercosul, contudo se limita a estabelecer diretrizes gerais de baixa aplicabilidade.

Em seguida, realizou-se a Reunião Especializada em Meio Ambiente (REMA), em 1992, na cidade argentina de Las Lenas, tendo por objetivo semelhante ao do presente artigo, analisar as legislações ambientais vigentes e propor aos Estados membros ações harmonizadoras de proteção ao meio ambiente (MORAES, 2012).

Em 1996, o REMA transformou-se no Subgrupo de Trabalho nº 6 (SGT-6), subordinado ao órgão executivo do Mercosul: Grupo do Mercado Comum (GMC). A partir deste marco, os estudos jurídicos realizados por especialistas do bloco passaram a se submeter ao crivo crítico do GMC - órgão competente para aprová-los e transformá-los em resoluções. Somente após a edição destas normas, os países membros do bloco adotariam providências para completar o caminho necessário para a eficácia destes comandos no âmbito de cada Estado-nação, por meio do trabalho dos respectivos parlamentos nacionais.

Dentre as resoluções aprovadas ressalta-se a nº 10/94, a qual estabelece diretrizes básicas em matéria de política ambiental como:

harmonizar as legislações ambientais, internalizar os custos ambientais para apuração do custo total de produção, tornar obrigatório o licenciamento ambiental para atividades com alto potencial de degradação ambiental e assegurar o menor grau de deterioração ambiental nos processos produtivos e nos produtos de intercâmbio (BARBIERI, 2007).

Cumpre destacar, ainda, a quarta reunião extraordinária do SGT-6, em 2001, na cidade de Florianópolis, Brasil, momento em que foi firmado o Acordo-Quadro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ECO-92. Neste documento constam os seguintes princípios, condicionantes da consecução dos objetivos comuns:

a) promoção da proteção do meio ambiente e aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis mediante a coordenação de políticas setoriais, com base nos princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio; b) incorporação da componente ambiental nas políticas setoriais e inclusão das considerações ambientais na tomada de decisões que se adotem no âmbito do MERCOSUL, para fortalecimento da integração; c) promoção do desenvolvimento sustentável por meio do apoio recíproco entre os setores ambientais e econômicos, evitando a adoção de medidas que restrinjam ou distorçam de maneira arbitrária ou injustificável a livre circulação de bens e serviços no âmbito do MERCOSUL; d) tratamento prioritário e integral às causas e fontes dos problemas ambientais; e) promoção da efetiva participação da sociedade civil no tratamento das questões ambientais; e f) fomento à internalização dos custos ambientais por meio do uso de instrumentos econômicos e regulatórios de gestão (MERCOSUL, 2001).

Em suma, estes são os tratados, declarações e resoluções editados pelo Mercosul, em sede ambiental. O que se pode concluir? O Mercado Comum do Sul possui princípios e diretrizes fortemente comprometidas com o paradigma do desenvolvimento sustentável e proteção ambiental, contudo, persiste um grande gap entre a vontade política declarada em lei e as práticas verificadas em cada país-membro do bloco; é dizer, o que é defendido, num plano ideal, não é aplicado, na seara real, sendo forçoso reconhecer, vem ocorrendo a produção de normas genéricas sem a necessária eficácia.

A relação entre o livre comércio e o meio ambiente sempre produzirá efeitos negativos e positivos. O aumento da movimentação internacional de mercadorias perigosas (ex: substâncias químicas), a elevação da poluição gerada pelo transporte aéreo são externalizações deletérias. Por outro lado, a propagação de produtos que objetivam a proteção ambiental (ex: filtros colocados nos escapamentos de carros), incentivos fiscais à empresas que adotam os princípios da responsabilidade socioambiental constituem provas dos avanços protagonizados pelo desenvolvimento do comércio na região (OLIVEIRA, 2016).

Independente do estado ou estágio desta relação, é incontestável a necessidade do Mercosul atuar no estabelecimento e na defesa de diretrizes ambientais, postulando e promovendo critérios e estímulos à adoção de políticas ambientais e comerciais no âmbito dos países do bloco, visando garantir a evolução do processo de integração e de desenvolvimento, num recorte e molde que minimize os impactos ambientais indesejáveis.

Em verdade, a legislação ambiental é uma resultante das inconstâncias e inconsistências dos cenários políticos de cada país. Ou seja, o quadro situacional de tais normas depende da postura e dos compromissos dos governantes eleitos. Disto decorrem políticas, planos, programas, projetos e atividades públicas com maior ou menor engajamento em relação à proteção à fauna e à flora.

Regra geral, a elaboração de qualquer norma ambiental passa por duas fases: a primeira, de fixação de princípios gerais, que não apresentam grandes controvérsias; e, uma segunda, marcada por reuniões técnicas tratando de regras específicas (OLIVEIRA, 2016). Este dado permite inferir quão tortuoso é o caminho que conduz a edição de leis deste jaez e, não se pode olvidar, o maior desafio para os países integrantes do Mercosul reside na conquista de um grau de efetividade normativa, que se projeta no tempo da pós edição.

A defesa das diretrizes da ECO-92, na ambiência do Mercosul, já se encontra consolidada. Sem embargo, remanescem os desafios de cumprir uma segunda etapa, qual seja:  a formulação de uma legislação ambiental comum aos países-membros, mediante um processo dialógico e dialético, em rodadas de discussão qualificada acerca de temas técnicos, setoriais e específicos conexos à vasta biodiversidade da América Latina.

E o que vem impedindo o Mercosul de chegar a tal objetivo? Os motivos são inúmeros, contudo, destaca-se a composição do SGT-6 e do GMC. O primeiro é formado, em sua maioria, por estudiosos ambientalistas dos países-membros, sendo seu objetivo propor projetos que garantam o desenvolvimento sustentável do Mercosul. De outra forma, o GMC possui representantes governamentais ligados à liberalização comercial e manutenção da zona de livre comércio. Observa-se, assim, a dificuldade de aprovar uma regra ambiental na ambiência do bloco, afinal, com raridade os representantes concordam em medidas mais drásticas (JARDEL; BARRAZA, 1998).

O estudo comparativo entre as legislações ambientais dos países-membros pode estimular discussões e debates, na tentativa de identificar institutos comuns e aplicáveis ao conjunto de países do Mercosul. Corrobora esta expectativa o fato de o Instituto LIFE ter promovido uma pesquisa em 2013, intitulada “Análise dos Aspectos Legais Ambientais na América do Sul e dos Atos Internacionais Ambientais ratificados pelo Brasil”. Este estudo contém tabela comparativa de alguns institutos do Direito Ambiental de alguns países latino-americanos, destacando-se os seguintes pontos comuns:

a)      As reservas legais são protegidas. Entende-se que os imóveis localizados em áreas rurais devem proteger uma parcela de sua vegetação nativa, sendo sancionada a destruição completa desta peculiar vegetação (LIFE INSTITUTE, 2013);

b)      Existem leis sobre proteção dos recursos hídricos. O dever de preservação perpétua de propriedades que contenham recursos hídricos e da respectiva vegetação nativa que se encontre ao seu redor é estabelecido de forma explícita (LIFE INSTITUTE, 2013);

c)      Há previsão de compensações e imposições de penas em casos de exploração de florestas protetoras. Observa-se haver a isenção de impostos ou incentivos fiscais para aqueles proprietários que estabeleçam em sua propriedade áreas de florestas protetoras (LIFE INSTITUTE, 2013);

d)      De maneira quase unânime, os membros do Mercosul entendem que deve haver a autorização ou licenciamento ambiental antes da construção de obras para geração de energia, com exceção do Uruguai (LIFE INSTITUTE, 2013);

e)      Atividades relacionadas à mineração somente são admitidas mediante a mensuração dos prováveis impactos ambientais por elas gerados, cabendo sanções em caso de descumprimento das normas editadas (LIFE INSTITUTE, 2013);

f)       Grandes obras somente podem ser realizadas após o estudo de impactos ambientais. Há uma diversidade de nomenclaturas sobre o assunto, variando de acordo com cada país (LIFE INSTITUTE, 2013).

Deste sucinto estudo comparativo compreende-se que Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai possuem institutos do Direito Ambiental semelhantes e passíveis de serem aplicados de maneira uníssona, no âmbito do Mercosul, principalmente nas regiões fronteiriças. Interessante notar o tratamento extremamente semelhante quanto aos estudos de impacto ambiental entre os países, sendo cabível sua aplicação harmônica, desde que estabelecidos parâmetros e penalidades comuns.

CONCLUSÃO

O Mercado Comum do Sul emergiu como resultado do processo de globalização e da necessidade de inserção em um mercado mundial cada vez mais competitivo, exigindo dos países sul-americanos a ampliação dos mercados nacionais, por meio de sua integração, para acelerar os processos de desenvolvimento econômico (ROCHA; CANTO; PEREIRA, 2005).

Deve-se atentar, no entanto, que tal desenvolvimento, se desvinculado de princípios basilares, pode gerar impactos desastrosos em determinados setores, entre os quais o meio ambiente. À vista disso, o Mercosul, por meio do preâmbulo do seu tratado constitutivo, busca contemplar, entre outros objetivos, a imprescindibilidade de se alcançar um desenvolvimento econômico vinculado à preservação ambiental.

Nessa conjuntura, conforme abordado ao longo do trabalho, a questão ambiental foi pauta de diversas reuniões do bloco, no decorrer dos anos subsequentes, destacando-se a criação do SGT-6 e o Acordo-Quadro, firmado em 2001. No que tange a legislação interna dos países membros, estes buscaram avançá-las em direção a um desenvolvimento econômico atrelado à qualidade do meio ambiente.

Evidente, os países membros ainda carecem de inúmeras providências a serem realizadas não apenas no aspecto legislativo, mas também no que diz respeito ao desenvolvimento de políticas ambientais sólidas.  Observa-se igualmente a ausência de uma fiscalização mais eficaz que garanta o cumprimento das leis em tais países, além de uma política de ação preventiva e repressiva dos governos por danos causados ao meio ambiente (ROCHA; CANTO; PEREIRA, 2005).

A perspectiva apresentada por Minahim e Rocha defende a necessidade do estabelecimento de padrões de qualidade ambiental comuns aos países-membros para viabilizar a aplicação das normas (MINAHIM; ROCHA, 2013). Nesse viés, cumpre destacar que as respectivas legislações ambientais internas possuem diversos aspectos convergentes capazes de garantir harmonia entre os sistemas jurídicos pátrios. A consequência é a potencialização da cooperação entre esses países, feito que culmina em maior efetividade na aplicação do direito.

Em síntese, a cooperação entre os países membros do bloco é um fator imprescindível para se atingir um efetivo desenvolvimento sustentável. Isto somente será possível por meio de um movimento progressivo de harmonização das normas jurídicas ambientais pátrias, e o compromisso mútuo em aplicá-las. Ainda que existam divergências que dificultam a implementação de um sistema jurídico harmônico, tal objetivo não deve ser tratado como uma mera utopia. Priorizar a questão ambiental é priorizar o bem-estar e a qualidade de vida dessa e das futuras gerações.

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