RESUMO: O presente artigo objetiva analisar detidamente a desapropriação, modalidade de intervenção do Estado na propriedade supressiva, bem como o procedimento de sua realização, ponderando a natureza e cabimento de eventuais prerrogativas da Fazenda Pública em detrimento do direito de propriedade do particular, em especial o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça.

Palavras-chave: Desapropriação. Juros compensatórios. Jurisprudência.

ABSTRACT: This article aims to analyze in detail expropriation, a modality of State intervention in suppressive property, as well as the procedure for carrying it out, considering the nature and appropriateness of any prerogatives of the Public Treasury to the detriment of the private property right, in particular, in particular the understanding of the Federal Supreme Court and the Superior Court of Justice.

Keywords: Expropriation. Compensatory interest. Jurisprudence.

Introdução

O Estado, enquanto detentor das prerrogativas inerentes à postura de ordenador da vida em sociedade, dispõe de alguns poderes a mais em relação aos particulares sobre sua guarida. Dentre essas, e uma das mais importantes, estão as limitações ao direito de propriedade. Isso porque se trata de direito muito importante aos particulares, até por ser um capaz de garantir o sustento e qualidade de vida a quem o detém.

Dentre as limitações ao direito de propriedade, encontra-se a desapropriação como a principal, na medida em que possibilita ao Estado retirar um bem do patrimônio particular e acrescentá-lo ao público, em prol da vida em sociedade.

Assim, estudar esse instituto se mostra mister para a adequada compreensão das situações comuns no cotidiano do ordenamento jurídico, até para fins de munir-se dos direitos que o particular tem diante do Estado, não sendo legítimo entender pela absoluta e irrestrita possibilidade de o Ente Federativo retirar do particular algo que lhe pertence.

Por mais que se garanta ao Estado o direito de proceder à desapropriação, com vasto diploma legal respectivo, também se condiciona esse direito, que encontra barreiras igualmente importantes: os direitos fundamentais dos particulares, a segurança jurídica e a confiança legítima.

E, nesse intento, para além, tem-se consolidado entendimento doutrinário, além de contornos jurisprudenciais indispensáveis à elucidação dos mais diversos tipos de questionamentos.

1 Desapropriação

A desapropriação é a modalidade de intervenção do Estado na propriedade mais drástica, eis que supressiva, retirando compulsoriamente um bem do domínio particular e tornando-o bem público, através de um procedimento administrativo.

O direito de propriedade foi consagrado na Constituição Federal em seu art. 5º, inciso XXII, segundo o qual “é garantido o direito de propriedade”. Assim, trata-se de uma garantia do titular de usar, gozar, fruir, reaver e dispor da coisa de modo exclusivo, perpétuo e absoluto.

Tendo em vista que inexistem direitos absolutos, Pamplona e Stolze[1] defendem que afirmar o caráter absoluto da propriedade se deve ao fato de ser oponível erga omnes, e não à de o particular exercer sua propriedade como queira, sem ditames e limites, eis que isso não corresponde à realidade.

A propriedade é exclusiva porque, em tese, o poder do proprietário se dá com exclusão de qualquer outro, salvo situações excepcionais, como a multipropriedade, que corresponde a uma atenuação da referida característica.

Por fim, diz-se perpétuo porque não há prazo para exercício do direito de propriedade, eis que se dará enquanto o proprietário assim o quiser. Só haverá transferência por causa mortis ou ato inter vivos de transferência. Assim, não há perda do direito de propriedade pelo não exercício.

Todavia, no ordenamento jurídico pátrio, o Poder Público se vale das prerrogativas do interesse público e função social da propriedade, permitindo-se que limite a propriedade privada em prol da coletividade.

 Dentre as limitações possíveis, existem as que limitam a propriedade do particular e as que a impedem, sendo todas fruto de uma ação vertical do Estado, somente “legítima quando devidamente calcada na defesa do interesse público”[2]. A desapropriação, por sua vez, é espécie de limitação que impede a propriedade do particular, daí porque dizer que é a mais drástica.

Um fundamento para essa possibilidade de medida tão drástica é o domínio eminente, desprovido de cunho patrimonial, que se trata do poder que o Estado, enquanto soberano – a República Federativa do Brasil –, exerce sobre tudo que esteja dentro de sua limitação geográfica. Tudo que aqui se encontra está sujeito ao regramento do Estado, o que inclui os bens privados e a respectiva propriedade.

Segundo a Constituição Federal:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...)

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

Assim, quando da consagração do direito de propriedade, a própria Constituição já previu temperamentos, na medida em que atendimento da função social já é uma condicionante ao particular, que não poderá exercer sua propriedade como bem entender, haverá de exercê-la para atender a função social prevista em lei.

Vale fazer uma ressalva: dentre as espécies de intervenção na propriedade, a desapropriação é a única supressiva, isso porque, como dito, retira o bem da propriedade de um particular de modo coercitivo, tomando para si. As demais são consideradas meramente restritivas, sendo apenas uma imposição de limites ao exercício da propriedade particular.

Assim, trata-se de forma de aquisição originária da propriedade por parte do Poder Público. Isso porque o bem é recebido desprovido de qualquer ônus de natureza real (aqueles que seguem o bem independente de quem o detenha). Qualquer valor devido a título de direito real prévio à desapropriação será sub-rogado no valor da indenização, resguardando os direitos dos credores do particular expropriado.

Enquanto em uma venda corriqueira inter particulares há transferência de domínio, mediante um negócio jurídico anterior, na desapropriação há propriamente a constituição de uma nova relação jurídica entre a coisa e seu novo titular, com extinção do direito real do antigo proprietário.

Essa forma de tomada de propriedade pode se dar sobre todo e qualquer bem de valor econômico, sejam bens móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos, públicos ou privados[3]. Da afirmativa, é de se concluir que os direitos personalíssimos, eis que desprovidos de conteúdo patrimonial, são insuscetíveis de desapropriação.

Qualquer Ente Federativo pode promover desapropriação, essa é a regra. Trata-se de competência de todos os Entes, tendo em vista os limites geográficos de sua influência, sendo impossível um Estado desapropriar um bem que não se situe nos limites de seu território. O certo é dizer que se trata da regra porque existem tipos de desapropriação que só podem ser feitas por entes específicos, são tipos especiais.

A possibilidade de desapropriação de bens públicos conta com expressa permissão legal. Sendo imperioso se colacionar o teor do art. 2º, §2º, do Decreto-Lei de nº. 3.365/41:

Art. 2^o Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. (...)

§ 2^o Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.

§ 3º É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República.  

A doutrina afirma que a lei prevê uma espécie de hierarquia federativa no dispositivo apontado, em que pese não haver, na prática, qualquer relação hierárquica entre os Entes, todos autônomos entre si. A exigência de autorização legislativa é no âmbito do ente que está procedendo a desapropriação.

Vale salientar que, dando normatividade ao §3º, o STF editou inclusive súmula sobre o assunto, a de nº. 157, que afirma pela necessidade de prévia autorização do Presidente quanto da desapropriação de empresa de energia elétrica pelos Estados.

A desapropriação pressupõe a presença de interesse público e pagamento de indenização, em regra, prévia, justa e em dinheiro, quando do momento da entrada no bem por parte do Poder Público.

O interesse público pode ser marcado por utilidade ou necessidade pública ou por razão de interesse social. A primeira conta com detalhamento legal, no art. 5º, do Decreto-Lei supracitado, cujo teor é de se juntar:

Art. 5^o Consideram-se casos de utilidade pública:

a) a segurança nacional;

b) a defesa do Estado;

c) o socorro público em caso de calamidade;

d) a salubridade pública;

e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;

f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;

g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saude, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;

h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;

i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;

j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;

k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;

m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;

n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;

o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;

p) os demais casos previstos por leis especiais.

Já a necessidade pública seria um caso de utilidade pública em que há, para mais, uma situação de urgência. A não intervenção do Poder Público acabaria, pois, por prejudicar o interesse público. Casos de desapropriação por necessidade pública ganharam bastante repercussão nos últimos tempos pelos acontecimentos que envolveram a pandemia do Coronavírus, uma crise de saúde que demandou muitas desapropriações dos mais diversificados bens, à exemplo de instrumentos hospitalares.

O interesse social justifica as situações de desapropriação para que se garanta a função social da propriedade, previamente abordada, e verdadeira limitação ao caráter absoluto da propriedade. Isso porque a desapropriação pode servir como meio de igualdade social, assegurando destinação social a um bem que não vinha sendo utilizado de maneira acertada pelo particular.

Em que pese as considerações, trata-se de três conceitos jurídicos indeterminados, cuja aplicação se submeterá à inerente margem de discricionariedade do administrador público, sendo as hipóteses legais, inclusive, rol meramente explicativo.

2. Modalidades de desapropriação

Ab initio, temos a desapropriação comum, que se submete às regras gerais previamente abordadas: situação de necessidade, utilidade pública ou interesse social, somada ao pagamento de indenização prévia, justa e em dinheiro.

Imprescindível apontar que justa é a indenização que se submete ao esperado segundo o valor de mercado. O que, obviamente não inclui só o valor da coisa, isso porque não se trata de situação em que havia interesse do particular de vender, mas há de incluir os danos emergentes da perda da propriedade, bem como os lucros cessantes comprovados, corrigidos monetariamente desde a avaliação do bem. Se houver judicialização da desapropriação, acrescenta-se ainda honorários advocatícios e juros moratórios e compensatórios incidentes.

O pagamento há de ser, em regra, prévio à entrada no bem do Poder Público, materializada na imissão na posse, e em dinheiro.

Se tratando de uma terra, é imperioso trazer à tona o entendimento sedimentado do Superior Tribunal de Justiça sobre a possibilidade da indenização em relação à terra em si ser acrescentada de indenização suplementar em relação à cobertura florística, mas apenas havendo comprovação de lícita e efetiva exploração dessa pelo ex-proprietário. Não é a regra, que é a inclusão da cobertura na terra em si, mas é possível.

É certo que há um condicionamento dessa indenização suplementar ao adequado aproveitamento econômico da cobertura, criando situações em que particulares com terras similares receberão valores distintos como indenização por desapropriação em homenagem ao uso que atribuíram aos bens de sua propriedade.

É de se remeter à leitura de julgado recente em que houve a confirmação da tese:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL, PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO N. 2/STJ. ART. 535 DO CPC/1973. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS. JUSTA INDENIZAÇÃO. SUPORTE FÁTICO-PROBATÓRIO. IDONEIDADE TÉCNICA DO LAUDO PERICIAL. REVISÃO DO JUÍZO. SÚMULA 7/STJ. COBERTURA VEGETAL DESTACADA DA TERRA NUA. PLANO DE MANEJO FLORESTAL SUSTENTÁVEL. ÁREA DE MANEJO EFETIVAMENTE AUTORIZADA PELO IBAMA PARA EXPLORAÇÃO ECONÔMICA. INDENIZAÇÃO. EXPLORAÇÃO ECONÔMICA LÍCITA DOS RECURSOS FLORESTAIS. SÚMULA 83/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. JUROS COMPENSATÓRIOS. SÚMULA 408/STJ. (...)
5. Quanto à cobertura florestal destacada, o Tribunal Regional posicionou-se no sentido de que a indenização em separado deve ser a da área de manejo autorizada pelo órgão ambiental para exploração econômica no plano de manejo. 6. "Entende-se por Plano de Manejo Florestal Sustentável - PMFS o documento técnico básico que contém diretrizes e procedimentos para a administração (exploração racional) da floresta, visando a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais" (TOMÉ, Robson. "Manual de Direito Ambiental", 7 ed. rev., atual. e ampl, Salvador: JusPODVUM, 2017, p. 329/330). O efetivo manejo de um plano florestal sustentável abarca inúmeros procedimentos, os quais se destinam a alcançar benefícios não só de natureza econômica, mas também de natureza social e ambiental, "respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo" - de modo que inviável a pretensão das recorrentes quanto à indenização de toda a extensão do imóvel que consta no PMFS, uma vez que só uma parte dessa área é que foi efetivamente autorizada pelo órgão ambiental para exploração econômica, conforme expressamente enuncia o Tribunal Regional. 7. A jurisprudência histórica do STJ é assente no sentido de que o valor da cobertura vegetal integra o valor da terra nua; a indenização em separado da cobertura florística é excepcional, condicionada à comprovação da efetiva exploração econômica da área de manejo devidamente autorizada pelo órgão ambiental competente, com base no PMFS (exploração econômica lícita), anteriormente à expropriação. Precedentes: AgInt no REsp 1.698.615/MT, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 20/2/2020; AgInt no REsp 1.326.015/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 10/4/2019; REsp 1.698.577/RO, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19/11/2018; AgRg no REsp 1.336.913/MS, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 5/3/2015; EREsp 251.315/SP, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe 18/6/2010; REsp 904.628/BA, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, DJ 2/8/2007. 8. Assim, o entendimento do acórdão recorrido está em conformidade com a sólida jurisprudência do STJ sobre o assunto: "Deve ser objeto de indenização em separado a área de mata explorada com base em projeto de manejo florestal sustentado aprovado pelo IBAMA" (REsp 450.270/PA, Segunda Turma, Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJ de 13/12/2004). Aplicável a intelecção da Súmula 83/STJ (...)[4].

Isso inclusive reforça o dito anteriormente. Em que pese se coloque o Estado em posição de poder, daí permitir a intervenção supressiva na propriedade particular, há de se ter em mente que não há, no direito, nada absoluto, de forma que entender pela inviabilidade da separação no caso de comprovação de aproveitamento econômico seria tolher do particular qualquer tipo de senso de justiça.

Assim, se permite a desapropriação ainda que haja essa exploração, mas deverá haver um destacamento e indenização específica sobre essa cobertura florestal aproveitada economicamente.

A desapropriação comum pode ser feita por qualquer dos Entes Federativos, nos objetos que se situem em sua área geográfica respectiva, e se sujeitam às regras gerais supracitadas.

As desapropriações especiais, por sua vez, são de vários tipos: especial urbana, especial rural e a confisco.

A primeira é a desapropriação à cargo do Município. Isso porque a função social da propriedade urbana se perfaz quando essa cumpre os requisitos estabelecidos pelo ente municipal em seu plano diretor. A constituição estabelece, a bem da verdade, uma série de medidas à disposição desse ente quando do descumprimento da imposição constitucional, sendo a última delas a possibilidade da intervenção supressiva.

Pelo seu cunho didático, mister trazer o teor do artigo:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Vale salientar que a existência do plano diretor é vital para que o Poder Público municipal possa utilizar de qualquer desses instrumentos, inclusive a desapropriação. Até porque, inexistindo dispositivo legal que fixe os requisitos da consagração da função social pelos imóveis naquela base territorial urbana, inexiste como afirmar pelo descumprimento.

Em que pese o §3º, que determina a regra geral de pagamento prévio, justo e em dinheiro para desapropriações dos imóveis urbanos, isso se aplica às desapropriações comuns nesse âmbito. Caso se enquadre como desapropriação especial urbana – que é o caso do §4º, em que há determinação descumprida de aproveitamento compulsório, com transcurso in albis das medidas prévias ­–, a indenização a ser paga será via títulos da dívida pública com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas. Notório que é infinitamente pior para o particular receber dessa maneira do que em dinheiro.

A peculiaridade reside no fato de que essa desapropriação é espécie de sanção ao particular que não deu o adequado aproveitamento ao seu imóvel. Disso decorrem algumas consequências. A indenização levará em conta o valor da base de cálculo do Imposto Predial e Territorial Urbano, por vezes não condizente com o real valor mercadológico do imóvel.

Ademais, não se considerará qualquer melhoramento advindo ao imóvel por obras realizadas pelo Poder Público posteriores à ordem de aproveitamento compulsório, além do que não será adicionada expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios. Mais uma vez, condiciona-se o ganho em vista do aproveitamento do imóvel.

É isso que dita o art. 8º da Lei de nº. 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade:

Art. 8^o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.

§ 1^o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.

§ 2^o O valor real da indenização:

I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2^o do art. 5^o desta Lei;

II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.

Urge salientar que tal é a imposição de aproveitamento que até o próprio município dispõe de prazo para dar o adequado aproveitamento ao imóvel, de cinco anos, a contar da entrada do imóvel ao patrimônio público, nos termos do § 4º do artigo supratranscrito. O aproveitamento não precisa, necessariamente, se dar diretamente pelo Município, podendo haver a concessão ou alienação para terceiros, mas, nesse caso, mantem-se ao adquirente as mesmas obrigações.

Ato contínuo, os demais tipos de desapropriação especial só podem ser tomados pela União.

Inicialmente, temos a desapropriação especial rural, que, simular a urbana, seria a desapropriação pelo não cumprimento da função social, mas de imóvel rural. Aqui, os requisitos são definidos pela própria CF.

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Aqui, a propriedade que não cumpre a função social será desapropriada para fins de reforma agrária, motivo de interesse social.

Igualmente, o pagamento será diferenciado, sendo por títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis em até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei, é o determinado pelo art. 184 da CF. Todavia, há uma ressalva: as benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.

Segundo Renério de Castro Júnior[5], em que pese haja competência material comum para realizar políticas de reforma agrária, a competência para desapropriar para esse fim é privativa da União. Assim, os demais Entes podem destinar terras devolutas de sua propriedade para políticas de reforma agrária.

Nessa desapropriação, a destinação do imóvel desapropriado é vinculada à reforma agrária, sendo um importante instrumento de justiça social, cujo objetivo maior é extinguir gradualmente o minifúndio e o latifúndio.

Algumas terras são insuscetíveis da desapropriação para esse fim:

Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

II - a propriedade produtiva.

Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.

Assim, uma propriedade produtiva pode descumprir sua função social que não será submetida à desapropriação para fins de reforma agrária. O que não garante que não o será à desapropriação por utilidade pública.

Por fim, temos a desapropriação confisco. Trata-se de uma situação prevista pela Constituição em que há perda da propriedade de bem móvel ou imóvel sem qualquer pagamento de indenização ao proprietário, daí porque chamada por parte da doutrina de desapropriação confisco[6].

São apenas duas situações, e a justificativa é uma maior tutela de bens específicos que atentam contra o ordenamento jurídico de maneira direta e bruta. São as situações do art. 243 da CF:

Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.  

Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei.

São os casos em que há plantação ilegal de plantas psicotrópicas no imóvel ou de haver exploração de mão de obra escrava. Daí se percebe o porquê a tutela mais pesada do ordenamento jurídico, vai além do não aproveitamento de uma terra, para uma situação completamente contrária aos direitos fundamentais consagrados.

Também se percebe que haverá destinação vinculada dos bens: se imóveis, serão destinados à reforma agrária ou programas de habitação popular; se móveis, serão revertidos para fundo especial com destinação específica.

Ato contínuo, é importante citar que o STF entende que, em que pese haver plantação em apenas parte da propriedade, toda ela será perdida pela desapropriação, até para garantir a efetividade do instituto:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EXPROPRIAÇÃO. GLEBAS. CULTURAS ILEGAIS. PLANTAS PSICOTRÓPICAS. ARTIGO 243 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO. LINGUAGEM DO DIREITO. LINGUAGEM JURÍDICA. ARTIGO 5º, LIV DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. O CHAMADO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. 1. Gleba, no artigo 243 da Constituição do Brasil, só pode ser entendida como a propriedade na qual sejam localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas. O preceito não refere áreas em que sejam cultivadas plantas psicotrópicas, mas as glebas, no seu todo. 2. A gleba expropriada será destinada ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos. 3. A linguagem jurídica corresponde à linguagem natural, de modo que é nesta, linguagem natural, que se há de buscar o significado das palavras e expressões que se compõem naquela. Cada vocábulo nela assume significado no contexto no qual inserido. O sentido de cada palavra há de ser discernido em cada caso. No seu contexto e em face das circunstâncias do caso. Não se pode atribuir à palavra qualquer sentido distinto do que ela tem em estado de dicionário, ainda que não baste a consulta aos dicionários, ignorando-se o contexto no qual ela é usada, para que esse sentido seja em cada caso discernido. A interpretação/aplicação do direito se faz não apenas a partir de elementos colhidos do texto normativo [mundo do dever-ser], mas também a partir de elementos do caso ao qual será ela aplicada, isto é, a partir de dados da realidade [mundo do ser]. 4. O direito, qual ensinou CARLOS MAXIMILIANO, deve ser interpretado "inteligentemente, não de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconveniências, vá ter a conclusões inconsistentes ou impossíveis". 5. O entendimento sufragado no acórdão recorrido não pode ser acolhido, conduzindo ao absurdo de expropriar-se 150 m2 de terra rural para nesses mesmos 150 m2 assentar-se colonos, tendo em vista o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos. 6. Não violação do preceito veiculado pelo artigo 5º, LIV da Constituição do Brasil e do chamado "princípio" da proporcionalidade. Ausência de "desvio de poder legislativo" Recurso extraordinário a que se dá provimento[7].

Para essa penalidade, não se exige participação direta do proprietário, de forma que a culpa é suficiente para sua aplicação. Mas, essa imposição pode ser afastada, caso o proprietário comprove cabalmente que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in elegendo[8], sendo a primeira a desatenção à conduta de outrem, e a outra uma escolha ruim de quem executa seus projetos.

Ou seja, se o proprietário não fiscaliza propriamente aquele que ele permite utilizar-se de seu imóvel, ou faz uma má eleição daqueles que praticarão os atos necessários à gestão de suas terras, sofrerá a expropriação caso se comprove ocorrência de alguma das hipóteses autorizadoras.

Inclusive, caso seja imóvel sujeito a condomínio, a expropriação seguirá sobre todo o imóvel, ainda que apenas um dos coproprietários tenha agido com dolo ou culpa.

Em relação aos bens móveis, o STF tem importante julgado, em que se determina a possibilidade do confisco “sem a necessidade de se perquirir a habitualidade, reiteração do uso do bem para tal finalidade”[9].

3. Procedimento da desapropriação

A competência para promover a desapropriação, conforme dito, é de todos os Entes. Mas, deve-se ter em mente que existem competências distintas: a legislativa, a declaratória e a executória.

A primeira é exclusiva da União, nos termos do art. 22, II, da CF, podendo haver autorização aos Estados que legislem sobre temas específicos, mediante lei complementar.

A declaratória constitui na competência do Poder Público em declarar o bem como de utilidade ou necessidade públicas, ou de interesse social, para que se permita a desapropriação, e é concorrente de todos os Entes Federativos. Disso decorre que, em regra, uma entidade integrante da Administração Indireta não pode declarar um bem como de interesse público.

A competência executória diz respeito à promoção da desapropriação, e é do Ente que declarou o bem como de interesse público, nos termos do parágrafo antecedente. A lei permite a delegação dessa competência executória para entidades da Administração Indireta.

Para que se efetive a desapropriação, faz-se necessário um prévio procedimento administrativo, conforme definido em lei. Garante-se ao particular o contraditório e ampla defesa, podendo haver a resolução administrativa ou judicial, caso se faça necessário. Isso porque haverá resolução administrativa quando existir consenso entre particular e Estado no tocante ao valor a ser pago a título de indenização, não havendo, deverá ser proposta a ação respectiva.

Ato contínuo, em seu art. 9º, o mesmo diploma deixa claro que o judiciário não pode fazer análise do mérito administrativo, não podendo perquirir a verificação ou não dos casos de utilidade pública – decisão que compete unicamente à Administração.

Com a declaração, ao Poder Público fica permitido ingressar no bem para fazer as avaliações e medições necessárias, sendo, nesse momento declaratório que ocorre a fixação do estado do bem para fins de fixação da indenização: qualquer benfeitoria ou construção posterior não serão cobertas, salvo as necessárias, em qualquer caso, e as úteis, se autorizadas.

Do ato declaratório, o Poder Público tem 5 anos para efetivar a desapropriação, sob pena da declaração caducar, cessando seus efeitos. Isso se mostra necessário para não haver uma concessão de poder infinita. Se for declaração de interesse social, será de dois anos, segundo lei específica. Decaído a declaração, o Poder Público haverá de esperar um ano para fazer nova declaração.

Isso se mostra importante instituto na medida em que, nesse prazo de um ano, o motivo ensejador da declaração pode não mais se fazer presente, impossibilitando a desapropriação. Daí porque se espera uma postura ativa do Ente.

 A execução da desapropriação se dá com o pagamento da indenização, em que há imissão na posse do bem. Ocorrendo na via administrativa, o consenso particular-poder público culmina na não incidência do regime de precatórios. Ou seja: acaba sendo bom para ambos os lados.

Não concordando com valor, mas não querendo socorrer-se do judiciário, o particular pode requerer que seja definido o valor pela arbitragem ou mediação.

Havendo a declaração de utilidade pública de um bem, o particular não se valerá do judiciário para impedir a desapropriação, mas tão somente para questionar o valor a ser indenizado – o que decorre da própria prerrogativa do Poder Público de poder desapropriar: a coercitividade.

Na ação direta respectiva, inclusive, o Decreto-Lei estabelece que:

Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta.

Assim, eventual vício de legalidade na desapropriação deverá ser analisado em ação autônoma, não sendo a ação de desapropriação o meio correto para tal.

No bojo da ação judicial, pode o Poder Público se imitir provisoriamente na posse. Para isso, duas condições: ser declarada a urgência, e depositado o valor. Declarada a urgência, o Poder Público dispõe de 120 dias para requerer a imissão, sob pena de caducar a declaração, que não pode, por vedação legal, ser renovada.

Discordando do valor arbitrado, o particular pode sacar até 80% do valor depositado, e seguir discutindo seu montante. Se esse mesmo particular, apesar de discordar do montante, concordar expressamente com a imissão, até porque não dispõe de meios para impedir a ocorrência da desapropriação, poderá levantar todo o valor depositado. A concordância é somente com a mudança de propriedade, e não com o valor ofertado.

Se o valor fixado na sentença ao final do processo for maior que o valor ofertado pelo Poder Público, inequivocamente, significa que o particular tinha razão ao questionar o montante. Daí se previram algumas situações para remediar essa possível injustiça, eis que a indenização não foi feita conforme manda a CF (prévia e justa).

Disso decorre a determinação de pagamento de juros compensatórios ao expropriado – vão servir para compensar a imissão provisória na posse ao proprietário, daí porque incidem desde a efetiva imissão na posse.

O percentual dos juros compensatórios será de 6% ao ano, previsto no art. 15-A do Decreto-Lei e convalidado pela jurisprudência do STF, quando do julgamento final da ADI de nº. 2332/DF, a incidirem sobre a diferença entre o valor ofertado e o arbitrado. Mas, no intento de resguardar ainda mais o proprietário do bem que, não concordando expressamente com a imissão na posse só levante 80% do valor, incidirá sobre a diferença entre o arbitrado e 80% do oferecido, que foi devidamente levantado pelo expropriado.

Segundo o Decreto-Lei, esses juros incidem para compensar a perda de renda comprovadamente sofrida pelo proprietário, sendo de se supor que não serão devidos quando o imóvel possuir graus de utilização da terra e eficiência iguais a zero.

O STF entendia que esses dispositivos eram inconstitucionais, eis que, ainda que não utilizado, o proprietário deveria ser indenizado por ficar sem o seu bem, irrelevante se dava ou não aproveitamento econômico ao mesmo.

Todavia, em 2018, o STF mudou radicalmente seu entendimento e declarou a constitucionalidade[10]. Isso porque os juros compensatórios derivam de uma compensação pela perda de renda comprovadamente sofrida. Incabível, pois, numa propriedade desprovida de grau de utilização.

A perda exclusivamente da propriedade é compensada pela indenização principal, a ser corrigida monetariamente, sujeita aos juros moratórios, que são uma punição pelo atraso no pagamento, incidente pela simples perda na propriedade.

O condicionamento do pagamento de juros compensatórios, assim, decorre da própria natureza do instituto, que, na desapropriação, serão devidos pela privação da exploração econômica do bem (e não da perda da propriedade).

Incidem a partir da data na imissão da posse, com a transferência compulsória ao patrimônio público, eis que foi o momento em que o particular parou de poder dispor economicamente daquela parte de seu patrimônio.

Para caber a incidência, portanto, necessita-se da imissão provisória na posse, comprovação cabal de perda de renda pelo proprietário decorrente da privação da posse e que o imóvel possua graus de utilização da terra e eficiência na exploração superiores a 0.

Logo, trata-se de uma decisão que impacta diretamente o procedimento da desapropriação, na medida em que o que se tem agora é um verdadeiro condicionamento legítimo à incidência de juros compensatórios à exploração econômica da terra, com aval do STF, que até pouco não concordava com a tese.

Considerações Finais

Feitas todas essas considerações sobre o instituto da desapropriação, salta aos olhos que boa parte de suas características mais básicas derivam de uma proteção ímpar do ordenamento jurídico à propriedade, vista não como instituto em si, mas como um meio para um fim.

Isso porque diversas garantias são ofertadas a quem utiliza da propriedade para garantir objetivos consagrados constitucionalmente. Daí decorre que a propriedade produtiva é uma limitação à desapropriação para fins de reforma agrária: é que essa garante empregos e subsistência para diversas famílias no meio rural, sendo imperioso que existam balizas ao exercício da verticalidade pelo Estado. Qualquer poder absoluto tende para o excesso.

Assim, é de se salutar as benesses concedidas ao particular que dá o adequado aproveitamento econômico ao bem de sua propriedade, sendo tal uma característica valorizada pelo legislador constituinte. Dentre essas, a possibilidade já defendida de indenização suplementar em caso de destinação econômica à cobertura florística da propriedade.

E a própria previsão dos juros compensatórios, que não incidirão nos casos de uma propriedade improdutiva, eis que não haverá perda de renda sofrida pela privação da posse.

Além do próprio impedimento de desapropriação em alguns casos em que o particular atende os pormenores da propriedade, garantindo finalidade social ao bem. Consubstanciaria a máxima das benesses, eis que verdadeira limitação ao poder expropriatório do Estado em face de um particular, uma aplicação máxima do primado da confiança legítima.

Não houve valorização da propriedade de modo absoluto pelo legislador, que tratou de prever maneiras de estimular a valorização e utilização dessa como meio de transformar a realidade no atingimento dos objetivos e valores consagrados na Carta Constitucional, a exemplo do desenvolvimento nacional, erradicação da pobreza, redução das desigualdades sociais e regionais, todos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil.

Referências

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgInt no REsp 1609457 / MA. 1ª Turma. Rel. Min. Benedito Gonçalves. Julgado em 03/10/2022. DJe 05/10/2022.

______. Supremo Tribunal Federal. Plenário RE 543974, Rel. Min. Eros Grau, julgado em 26/03/2009.

______. Supremo Tribunal Federal. Plenário RE 635336/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 14/12/2016

______. Supremo Tribunal Federal. Plenário. RE 638491/PR, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 17/5/2017 (repercussão geral) (Info 865).

______. Supremo Tribunal Federal. Plenário ADI 2332/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 17/5/2018 (Info 902).

GAGLIANO, Pablo Stolze. PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Manual de Direito Civil: volume único. 6ª ed. São Paulo, Saraiva Jur, 2022.

CASTRO, Renério. Manual de Direito Administrativo. 2ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Juspodivm, 2022.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2016.