NATÁLIA CARDOSO MARRA

(orientadora)

Resumo: A efetiva proteção da saúde como direito de todos e dever do Estado é uma das finalidades basilares da atuação dos conselhos de saúde, instrumento de controle social, fundamental para a fiscalização e a melhoria das políticas públicas implementadas na área.  Os conselhos de saúde constituem-se em espaços sociais de participação, com o desenvolvimento de uma série de atividades na esfera política, técnica e administrativa de controle social. A partir dos avanços na área da saúde e da democratização do setor, a implementação dos conselhos de saúde, fruto da participação da sociedade, espaço de representatividade, viabilizaram um controle social efetivo. O presente TCC aborda o controle social na saúde pública, exercido por meio dos Conselhos de Saúde, canal de participação da sociedade para o acompanhamento, monitoramento e avaliação das políticas públicas da área, voltadas para o atendimento às demandas reais da maioria da população, de modo que os interesses clientelistas e privados não se sobreponham às políticas sociais.

Palavras-chave: Conselho de Saúde; Controle Social; Política Pública de Saúde.

Abstract: The effective protection of health as a right of all and a duty of the State is one of the basic purposes of the work of health councils, an instrument of social control, essential for the monitoring and improvement of public policies implemented in the area. Health councils are social spaces for participation, with the development of a series of activities in the political, technical and administrative spheres of social control. Based on the advances in the area of ​​health and the democratization of the sector, the implementation of health councils, the result of the participation of society, a space of representation, made effective social control possible. This TCC addresses social control in public health, exercised through Health Councils, a channel for society's participation to monitor, follow and evaluate public policies in the area, aimed at meeting the real demands of the majority of the population, so that clientelist and private interests do not override social policies.

Keywords: Health Council; Social Control; Public Health Policy.

1 INTRODUÇÃO

A Constituição Federal (BRASIL, 1988) estabeleceu o direito fundamental à saúde como um dos pilares do Estado Democrático de Direito, reconhecendo o acesso universal e igualitário aos serviços de saúde como um direito de todos os cidadãos. Nesse contexto, os Conselhos de Saúde surgem como espaços de participação popular e de controle social, com o propósito de assegurar que esses direitos sejam efetivamente respeitados e implementados nas políticas públicas de saúde.

A presente pesquisa tem como propósito o estudo da Lei Federal nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde. O foco do estudo será o Conselho de Saúde do Município de Belo Horizonte na perspectiva do §2º, do Art. 1º da referida Lei, a saber:

§2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.”  (BRASIL, 1990).

Destaca-se o fato de que, apesar de sua importância, a efetividade da atuação dos conselhos de saúde enfrenta diversos desafios, como a falta de recursos, a insuficiência de formação educacional dos conselheiros e a dificuldade de garantir que as decisões tomadas sejam efetivamente aplicadas nas esferas municipal, estadual e federal.

Nesse cenário, esta pesquisa tem como objetivo geral analisar a efetividade da implementação dos direitos fundamentais à saúde pelos Conselhos de Saúde, avaliando como esses espaços têm cumprido sua função de controle social e propondo soluções para superar as dificuldades encontradas na prática. Por meio da análise dos processos de deliberação e de fiscalização realizados pelos conselhos, busca-se entender as lacunas existentes e identificar as melhores estratégias para fortalecer a atuação desses órgãos, de modo a garantir a plena realização dos direitos à saúde para toda a população. Assim, pretende-se analisar a atuação do Conselho Municipal de Saúde do Município de Belo Horizonte, sua interação com a comunidade e os gestores na implementação de políticas públicas de saúde, avaliando sua efetividade, desafios e contribuições para a melhoria da saúde da população.

Os objetivos específicos da pesquisa consistem no conhecimento da composição do Conselho Municipal de Saúde; na identificação de sua estrutura organizacional; no levantamento de suas finalidades e atribuições; além da avaliação de sua atuação em relação às políticas de Saúde.

O problema que orienta a realização desta pesquisa consiste em compreender os principais desafios enfrentados pelos conselhos de saúde na efetiva implementação dos direitos fundamentais à saúde no Brasil e como essas dificuldades impactam a qualidade da participação social e a efetividade das decisões tomadas nas esferas municipal, estadual e federal do Sistema Único de Saúde (SUS).

A revisão bibliográfica sobre o tema foi conduzida por meio de uma pesquisa bibliográfica especializada sobre o assunto, com o consequente estudo de livros, teses e dissertações, artigos acadêmicos, documentos e normativas oficiais, como as legislações e diretrizes que regulamentam o funcionamento dos conselhos de saúde, bem como as resoluções e portarias que norteiam sua atuação.

2 A POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE

A administração pública consiste na gestão do Estado, concretizada por meio de seu poder de legislar, de fiscalizar, de tributar e de regulamentar o seu próprio funcionamento, em obediência aos princípios consagrados na Constituição Federal. Ela é instrumentalizada por meio de um conjunto de agentes, órgãos e entidades criados com a finalidade de atingir os objetivos traçados pelo governo, por meio da prestação de serviços públicos, em atendimento aos interesses coletivos e às demandas apresentadas pela  sociedade. De acordo com Pereira (2018),

O conceito de Administração Pública é amplo e complexo. A ausência de uma definição clara e consistente do termo Administração Pública decorre da diversidade de sentidos da própria desenvolve a atividade administrativa. Em que pesem essas limitações, pode-se argumentar que a Administração Pública, num sentido amplo, designa o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas. Assim, a Administração Pública tem como propósito a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo: federal, estadual ou municipal, segundo preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum. (PEREIRA, 2018, p. 74).

Nesse sentido, a administração pública está sujeita ao controle interno, exercido internamente por unidade administrativa criada para esse fim, como as corregedorias que, por sua vez, estão também sujeitas ao controle externo que é aquele realizado por órgão situado fora do órgão fiscalizado. O controle externo geralmente refere-se ao controle financeiro e é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, sobre os demais Poderes e órgãos da administração pública. Ressalta-se que o controle externo, conta com o apoio do sistema de controle interno de cada Poder, além do apoio da sociedade, por meio do controle social.

Por sua vez, o controle social da administração pública é aquele exercido pela sociedade, através da participação dos cidadãos, geralmente daqueles que atuam em setores organizados da sociedade civil, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações, mais especificamente na implementação de políticas públicas, contribuindo para a correta aplicação dos recursos públicos, de modo que sejam aplicados no atendimento das necessidades e demandas sociais, em prol da coletividade.

O art. 73 da Constituição Estadual (MINAS GERAIS, 1989) apregoa que é direito da sociedade ter um governo honesto, obediente à lei e eficaz. O artigo dispõe sobre o controle direto a ser exercido pelo cidadão e pelas associações representativas da comunidade, mediante amplo e irrestrito direito de petição e representação a qualquer órgão de entidade ou Poder. Destaca-se o fato de que a denúncia de irregularidades ou ilegalidades de ato de agente público pode ser feita por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato.

De acordo com essa concepção, conclui-se que o controle social poderá acontecer via políticas públicas. Desta forma, o controle social, na perspectiva das classes subalternas, visa a atuação de setores organizados na sociedade civil que as representam, na gestão das políticas públicas no sentido de controlá-las para que atendam, cada vez mais, às demandas e aos interesses dessas classes. Neste sentido, o controle social envolve a capacidade que as classes subalternas, em luta na sociedade civil, têm para interferir na gestão pública, orientando as ações do Estado e os gastos estatais na direção dos interesses destas classes, tendo em vista a construção de sua hegemonia.  (CORREIA, 2000, p. 6).

A Constituição Federal em seus arts. 198, 204 e 206 dispõe sobre a participação popular e garante a criação de Conselhos de Políticas Públicas no âmbito da assistência social, da saúde e da educação nos três níveis de governo:

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III - participação da comunidade.” (BRASIL, 1988.) (Grifos nossos.)

O art. 204 da Lei complementar Federal nº 141, de 2012,  trata da competência dos conselhos sociais na fiscalização da aplicação de recursos destinados a saúde, a saber:

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo à coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.  (BRASIL,  2012.) (Grifos nossos.)

Ressalta-se o fato de que a gestão participativa conta com a participação da sociedade na definição de metas e diretrizes para formulação de políticas viáveis e de interesse público. Enquanto que a Saúde Pública refere-se ao conjunto de medidas implementadas pelo poder público para prevenir doenças, prolongar e qualificar a vida, tendo-se em vista a manutenção da saúde física e mental.  (MINAS GERAIS, 2018.)

O modelo atual de Atenção à Saúde teve seu início na  8ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em março de 1986, em Brasília – Distrito Federal –,  organizada e presidida pelo médico sanitarista Sérgio Arouca. Tal evento consistiu na primeira conferência com a participação massiva e efetiva dos usuários dos serviços de saúde. O evento contou com grande número de representantes dos segmentos da sociedade civil e no decorrer dos debates foi vitoriosa a proposta de criação de novo modelo de saúde, que primava pelo caráter universal. Com este objetivo implantou-se o Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde – SUDS –, que teve seu pilar refletido no texto constitucional promulgado em 1988 pela Constituição Cidadã. Segundo Bravo (1996), com a promulgação da Constituição Federal a população passou a ter o direito positivado de participar do processo decisório de gestão da saúde, visando à melhoria da qualidade de vida no plano individual e coletivo. A Seção referente à Saúde da Constituição Federal, adotou as principais diretrizes propostas na 8ª Conferência Nacional de Saúde ao instituir o Sistema Único de Saúde – SUS –, decretando a extinção do então Instituto Nacional de  Assistência Médica da Previdência Social  – INAMPS –, que  prestava atendimento médico e hospitalar aos cidadãos mediante sua comprovação de vínculo empregatício, restando aos demais o atendimento de caráter assistencial, prestado pelas entidades filantrópicas, como as Santas Casas de Misericórdia.

 A Constituição Federal de 1988, e a Lei Federal nº 8.080, de 1990, Lei Orgânica da Saúde, estabelecem a base normativa do Sistema Único de Saúde – SUS – e este modelo, segundo Grisotti e Patrício (2006), citados por  GAEDTKE (2011, .p. 25), caracteriza-se pela:

Universalidade e equidade – Acesso aos serviços à toda a população, sem distinção, e levando em consideração as necessidades específicas de cada grupo e/ou indivíduo. b) Descentralização – As ações e os serviços gestadas pelos estados, municípios, distritos e unidades locais de saúde, através da transferência de recursos e de poder de decisão. c) Integralidade – as ações de saúde  voltadas para a promoção, prevenção e recuperação da saúde. d) Regionalização, hierarquização e resolutividade – em busca da máxima suficiência e eficácia nos atendimentos municipais e regionais, com unidades de saúde articulando-se conforme níveis de atenção, garantindo a referência e contrareferência dos usuários. e) Participação – SUS administrado com a participação direta dos usuários e trabalhadores da saúde, através das Conferências e dos Conselhos de Saúde. (GRISOTTI;  PATRÍCIO, 2006). (Grifos nossos.)

A direção do SUS é única em cada esfera de governo, sendo exercida no âmbito da União pelo Ministério da Saúde – MS –,  responsável pela organização e elaboração de planos e políticas públicas voltados para a promoção, prevenção e assistência à saúde; no Distrito Federal e nos estados pelas respectivas secretarias de saúde; e nos municípios pelas respectivas secretarias municipais de saúde. Apesar de direção única em cada esfera de governo, o serviço de saúde organiza-se em rede hierarquizada, descentralizada nos municípios e regiões e é formada pelas unidades públicas de saúde e pelas instituições privadas credenciadas no sistema.

A assistência à saúde é prestada em três níveis de atenção, sendo os serviços de saúde classificados de acordo com o seu nível de complexidade, a saber:

a) Atenção básica ou primária:  assistência de baixa densidade tecnológica prestada por todos os municípios, que são os responsáveis pela gestão da rede de serviços de saúde e pela prestação direta da maioria das ações e programas de saúde.

b) Atenção de média e alta complexidade: oferecida pelas regiões de saúde, compostas por vários municípios contíguos ou pelas regiões ampliadas de saúde, compostas por algumas regiões de saúde. (MINAS GERAIS, 2018.)

Em 22 de fevereiro de 2006, foi editada pelo Conselho Nacional de Saúde a Portaria CNS nº 399, posteriormente consolidada pela Portaria nº 1, de 28 de setembro de 2017, que dispõe sobre o Pacto Pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão, conforme o que se segue:

II - PACTO EM DEFESA DO SUS

A – DIRETRIZES

O trabalho dos gestores das três esferas de governo e dos outros atores envolvidos dentro deste Pacto deve considerar as seguintes diretrizes:

- Expressar os compromissos entre os gestores do SUS com a consolidação da Reforma Sanitária Brasileira, explicitada na defesa dos princípios do Sistema Único de Saúde estabelecidos na Constituição Federal.

- Desenvolver e articular ações, no seu âmbito de competência e em conjunto com os demais gestores, que visem qualificar e assegurar o Sistema Único de Saúde como política pública.

(…)

Participação e Controle Social

- A participação social no SUS é um princípio doutrinário e está assegurado na Constituição e nas Leis Orgânicas da Saúde (8080/90 e 8142/90), e é parte fundamental deste pacto.

(...)

7.1 - As ações que devem ser desenvolvidas para fortalecer o processo de participação social, dentro deste pacto são:

- Apoiar os conselhos de saúde, as conferências de saúde e os movimentos sociais que atuam no campo da saúde, com vistas ao seu fortalecimento para que os mesmos possam exercer plenamente os seus papéis;

- Apoiar o processo de formação dos conselheiros;

- Estimular a participação e avaliação dos cidadãos nos serviços de saúde;

- Apoiar os processos de educação popular em saúde, para ampliar e qualificar a participação social no SUS;

- Apoiar a implantação e implementação de ouvidorias nos estados e municípios, com vistas ao fortalecimento da gestão estratégica do SUS;

- Apoiar o processo de mobilização social e institucional em defesa do SUS e na discussão do pacto; (…) (BRASIL, 2017).

Nesse contexto, vale lembrar que o gestor público deve obedecer aos princípios básicos da administração pública que são fundamentais para regê-la: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A Constituição da República determina em seu art. 198 que o sistema público de saúde seja financiado com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos estados e dos municípios, além de outras fontes. A Constituição Federal e a Lei Complementar Federal nº 141, de 2012, estabelecem os valores a serem aplicados pela União, estados e municípios, conforme os artigos:

Art. 5^o  A União aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, o montante correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, apurado nos termos desta Lei Complementar, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei orçamentária anual. § 2^o  Em caso de variação negativa do PIB, o valor de que trata o caput não poderá ser reduzido, em termos nominais, de um exercício financeiro para o outro. 

Art. 6^o  Os Estados e o Distrito Federal aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 12% (doze por cento) da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam o art. 157, a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Constituição Federal, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios. 

Art. 7^o  Os Municípios e o Distrito Federal aplicarão anualmente em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 15% (quinze por cento) da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam o art. 158 e a alínea “b” do inciso I do caput e o § 3º do art. 159, todos da Constituição Federal. (BRASIL,  1988).

Ressalta-se que o financiamento é tripartite e os estados e municípios devem aplicar recursos em ações e serviços de saúde como contrapartida para o repasse de recursos federais, que ocorre fundo a fundo, de forma regular e automática, com as transferências do Fundo Nacional de Saúde, realizadas diretamente para o Fundo Municipal ou Estadual de Saúde. Essa é uma das principais formas de transferência de recursos federais para financiar ações e serviços de saúde, além de outros recursos destinados a financiar metas específicas do Ministério da Saúde e que são repassados mediante adesão dos gestores e aprovação de projetos.

Para integrar o sistema de saúde e receber os recursos financeiros, os estados e os municípios precisam instituir seus respectivos Fundos e Conselhos de Saúde. Nos termos da Lei Federal nº 8.080, de 1990, cada esfera de gestão do SUS deve instituir as seguintes instâncias colegiadas:

a) Conferência de Saúde: reunião, a cada quatro anos, com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação do setor de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, sendo convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, pelo Conselho de Saúde.

b) Conselho de Saúde: órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais e usuários de saúde, que atua em caráter permanente na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente.

c) Rede de Saúde: composta pelos fóruns de negociação formada pelos gestores municipais, estaduais e federal – a Comissão Intergestores Tripartite – CIT –  e pelos gestores municipais e estadual – a Comissão Intergestores Bipartite – CIB, com a atribuição de definir as composições dos sistemas municipais de saúde e pactuar as programações entre os gestores públicos. (MINAS GERAIS, 2018).

Diante de todo o exposto conclui-se que a Política Pública de Saúde  é de alta complexidade e envolve todos os gestores de Saúde que atuam nas três esferas de governos, os quais devem buscar uma prática de trocas de experiências e diálogos com os trabalhadores do SUS, bem como com os usuários do sistema, a despeito das demandas serem descentralizadas, há que haver interlocuções intersetoriais.

3 CONSELHOS DE SAÚDE

A participação popular nos conselhos de saúde se dá nas três esferas de governo: Municipal, Estadual, Distrital e Federal, sendo que cada conselho tem definida sua composição, conforme regimento próprio. Destaca-se o fato de que suas deliberações podem conter caráter deliberativo ou somente o conteúdo de recomendações. A gestão participativa constitui-se em um conjunto de atividades voltadas ao aprimoramento da gestão do SUS, visando a maior eficácia, eficiência e efetividade, por meio de ações que incluem o apoio ao controle social, à educação popular, bem como a mobilização social. (BRASIL, 2007).

O Conselho de Saúde é órgão deliberativo, que tem por finalidade fiscalizar, acompanhar e monitorar as políticas públicas de saúde e atua nas três esferas de governo e no Distrito Federal, sendo órgão ligado às secretarias municipais, estaduais saúdes e nacionalmente vinculado ao Ministério da Saúde. Sua composição é geralmente de representantes de entidades e de movimentos representativos de usuários, entidades representativas de trabalhadores da área da saúde e do SUS, governo e prestadores de serviços de saúde, tendo participantes com representatividade de expressão local. Suas decisões devem ser homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo. A atuação dos conselhos de saúde insere-se no contexto da participação popular, que segundo Valla (1998):

compreende as diversas ideias e ações que diferente forças sociais desenvolvem para influenciar a formulação, execução, fiscalização e avaliação das políticas públicas e/ou serviços básicos na área social (saúde, educação, habitação, saneamento básico, etc.). Trata-se da participação política das entidades representativas da sociedade civil em órgãos, agências ou serviços do Estado responsáveis pelas políticas públicas. (VALLA, 1998. p. 4).

A base normativa para existência e funcionamento dos conselhos de saúde é a Lei Federal nº 8.142/1990, uma das leis orgânicas de saúde, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde, enquanto que a Lei Federal nº 13.460, de 26 de junho de 2017, dispõe sobre a participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública.

A atuação dos conselheiros de saúde consiste em monitorar e fiscalizar, aprovar o orçamento da saúde, acompanhar a sua execução orçamentária, além de acompanhar o Plano Nacional de Saúde. A Lei Complementar Federal nº 141, de 2012, em seu art. 31, dispõe sobre a transparência e a visibilidade da gestão da saúde, a saber:

Art. 31. Os órgãos gestores de saúde da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios darão ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, das prestações de contas periódicas da área da saúde, para consulta e apreciação dos cidadãos e de instituições da sociedade, com ênfase no que se refere a

I - Comprovação do cumprimento do disposto nesta Lei Complementar;

II - Relatório de Gestão do SUS;

III - avaliação do Conselho de Saúde sobre a gestão do SUS no âmbito do respectivo ente da Federação.

Parágrafo único. A transparência e a visibilidade serão asseguradas mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante o processo de elaboração e discussão do plano de saúde. (BRASIL,  2012).

Em relação à fiscalização, a referida Lei Complementar, em seu art. 38 dispõe que:

Art. 38. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, do sistema de auditoria do SUS, do órgão de controle interno e do Conselho de Saúde de cada ente da Federação, sem prejuízo do que dispõe esta Lei Complementar, fiscalizará o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que diz respeito:

I - à elaboração e execução do Plano de Saúde Plurianual;

II - ao cumprimento das metas para a saúde estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

III - à aplicação dos recursos mínimos em ações e serviços públicos de saúde, observadas as regras previstas nesta Lei Complementar;

IV - às transferências dos recursos aos Fundos de Saúde;

V - à aplicação dos recursos vinculados ao SUS;

VI - à destinação dos recursos obtidos com a alienação de ativos adquiridos com recursos vinculados à saúde. (BRASIL,2012).

Para cumprirem suas finalidades é necessário que os conselhos tenham sua gestão instrumentalizada por meio de instalações adequadas e conselheiros minimamente capacitados. Ressalta-se o fato de que os conselheiros não recebem recursos financeiros para atuarem e é grande a rotatividade de seus membros. Em relação à capacitação dos conselheiros, o art. 44 da citada Lei Complementar determina que:

Art. 44. No âmbito de cada ente da Federação, o gestor do SUS disponibilizará ao Conselho de Saúde, com prioridade para os representantes dos usuários e dos trabalhadores da saúde, programa permanente de educação na saúde para qualificar sua atuação na formulação de estratégias e assegurar efetivo controle social da execução da política de saúde, em conformidade com o § 2º do art. 1º da Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990. (BRASIL, 2012.)

O que se observa é que, em muitos municípios, os gestores apresentam dificuldades em cumprir um programa permanente de educação continuada, ou seja, muitas das vezes não têm conhecimento e habilidades necessárias para cumprirem seu papel de forma efetiva. Shimizu et al. (2013) afirma que:

a representação de conselheiros acerca do controle social demonstra a burocratização dos conselhos, sobretudo porque as gestões municipais ainda estão ancoradas em modelo bastante centralizadores, que parecem ser refratárias ao controle social e agem buscando reduzir o seu papel deliberativo e fiscalizador a rituais de legitimação de políticas por elas elaboradas. (SHIMIZU et al, 2013.)

Segundo a autora, também é relevante o desconhecimento pelos conselheiros da finalidade do controle social e, ainda, o não reconhecimento da existência de outros parceiros neste processo.            Uma das atribuições dos conselheiros de saúde é a análise minuciosa e emissão de parecer fundamentado, favorável ou não aos documentos/relatórios de gestão que lhes são encaminhados, em função da obrigatoriedade da administração pública de divulgar dados consistentes, compreensíveis, oportunos e atualizados referentes à gestão fiscal, a saber:

a) Plano (Municipal, Distrital, Estadual e Federal) de Saúde – PNS: consiste no instrumento norteador do planejamento do SUS, onde são explicitados as políticas e os compromissos de médio prazo do setor saúde, com vigência de quatro anos. O Conselheiro deve se posicionar quanto à implementação e alcance das metas propostas no plano. 

b) Programação Anual de Saúde – PAS: instrumento que operacionaliza e anualiza as intenções expressas no PNS, no período de 12 meses. O conselheiro deve acompanhar o alcance dos objetivos programados.

c) Relatório Quadrimestral de Prestação de Contas – RQPC: é o instrumento que acompanha e monitora a execução do Plano Anual de Saúde – PAS –, onde demonstra-se a execução das metas e dos recursos orçamentários e financeiros anualizados na PAS a cada quadrimestre. Esses relatórios são emitidos nos meses de maio, setembro e fevereiro.

d) Relatório Anual de Gestão – RAG: instrumento de gestão, elaborado anualmente, que permite ao gestor apresentar os resultados alcançados com a execução do Plano Anual de Saúde – PAS – e orienta eventuais redirecionamentos que se fizerem necessários no Plano de Saúde.

Todos os documentos de prestação de contas são direcionados ao conselho de saúde para análise em conjunto com os gestores públicos. Sabe-se da pressão exercida sobre o conselheiro para a aprovação da prestação de contas, por isso, a necessidade de sua qualificação na esfera do controle social, sendo essa uma recomendação do Conselho Nacional de Saúde – CNS – aos conselhos de saúde do país.

Ressalta-se que na área das políticas públicas da saúde, atualmente existem ferramentas que auxiliam o acompanhamento da execução financeira e das ações de serviços de saúde nos municípios, disponíveis em diversos sites, como por exemplo, o portal da transparência, que é obrigado a ser disponibilizado pelos municípios para obterem recursos financeiros para a área da saúde. Merece destaque também o Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Saúde – SIOPS –, que tem por objetivo apurar as receitas totais e os gastos em ações e serviços públicos de saúde, institucionalizado no âmbito do Ministério da Saúde. Segundo o Portal de Informações do Conselho Nacional de Saúde – CNS – o preenchimento de dados do SIOPS tem natureza declaratória e busca manter compatibilidade com as informações contábeis, geradas e mantidas pelos Estados e Municípios, em conformidade com a codificação de classificação de receitas e despesas, definidos em portarias, pela Secretaria do Tesouro Nacional/MF. As informações coletadas pelo SIOPS são transmitidas para o banco de dados do DATASUS/MS, gerando indicadores da área da saúde.  Em relação à utilização da ferramenta pelos Conselhos de Saúde, o portal do CNS destaca os benefícios, funcionalidades do sistema na transparência dos recursos aplicados no serviços de saúde.

No âmbito de cada conselho há pensamentos opostos, o que pode gerar debates intensos e acirramentos, impedindo que seus membros caminhem em direção do mesmo objetivo, que é o de fiscalizar a gestão pública na implementação de ações em prol da comunidade. Soma-se a isso, o questionamento em relação à capacitação dos conselheiros de saúde para acompanhar os programas de governo, frente às dificuldades que se impõem.

3.1 Conselho Municipal de Belo Horizonte – Minas Gerais

O Conselho de Saúde do Município de Belo horizonte foi criado pelas Leis Municipais de nº 5.903/1991 e nº 7.536/1998, sendo que ele regido pela Lei  nº Federal nº 8.142/1990, a qual define as competências e atuações, com as orientações a serem adotadas para a garantia da Saúde Pública contidas na Resolução nº 453, de 10 de maio de 2012, do Conselho Nacional de Saúde. Tal Resolução substitui a Resolução nº 333, de 4 de novembro de 2003, que tratava da disciplina, estrutura, funcionamento e atuação dos Conselhos de Saúde.  (BELO HORIZONTE, 199; 1998). (BRASIL, 1990; 2012).

A Lei Federal nº 8.142, de 1990 não limita o número de conselheiros para compor os conselhos municipais. (BRASIL, 1990). Brasil, país que possui dimensão territorial, apresenta variação populacional em algumas localidades, o que altera o quantitativo de representantes. O Município de Belo Horizonte tem, atualmente, 36 conselheiros titulares e 36 suplentes, todos eleitos, que assumem os mandatos de dois em dois anos, podendo ser reeleito.

Os conselheiros eleitos têm a composição de usuários que representam 50% de trabalhadores da área da saúde, 25% de representantes da Secretaria de Saúde e 25% de prestadores de serviços para SUS. 

Os conselheiros eleitos de Belo Horizonte para compor o Pleno do Conselho são eleitos nas nove Regionais Distritais, que é composta pelas comissões de saúde local. Para se tornar Conselheiro no segmento de usuários, os interessados precisam ser indicados pelos movimentos que representam. Os usuários que representam um dos nove Distritos, tem que ser indicados e eleitos nas Comissões Locais de Saúde. No seguimento de Trabalhadores, geralmente são indicados pelo sindicato da categoria e referendado nas plenárias específicas e os gestores indicam os seus representantes.

Ressalta-se que ser conselheiro é ter ciência que vai representar a população nas demandas e ser fiscal da atuação dos gestores nas Políticas Públicas de Saúde, é um trabalho de dedicação diária e sem remuneração. Silva (2012)

[...] É o seguinte: eu vim lá de trás, ou seja, a hierarquia é a seguinte: começa com as comissões locais, que são nas Unidades Básicas de Saúde, aí você começa a participar desses movimentos e depois você vai pro distrital e do distrital tem as Conferências de Saúde que você é ou não indicada para fazer parte do Conselho Municipal [...] e o meu nome foi um dos indicados. (SILVA, 2011, p. 189).

Para Sílvia França Santos (2021), a quantidade de conselhos de saúde no Brasil aponta que a simples existência dessas instituições permitiu a incorporação de determinados atores políticos no processo de tomada de decisão pública, antes monopolizado pela burocracia estatal. Além disso, apresenta-se a possibilidade de ampliação da participação de certos grupos populacionais com vistas à promoção da equidade e diminuição de vulnerabilidades. Porém, inúmeras situações têm dificultado a atuação dos conselhos e de seus respectivos conselheiros, frente a suas funções. Diversos autores apontam para a heterogeneidade existente no país e para os limites de suas atuações.

Silva (2021) em sua dissertação de mestrado, afirmou ser preocupante a ausência da paridade quanto à falta de aprimoramento dos cursos de capacitação oferecidos, levando-se em conta a necessidade de inclusão das representações dos segmentos sociais no âmbito dos conselhos. Segundo a Autora

Afinal, legitima-se os conselhos como espaços democráticos de fomento à participação social, mas, ao revelar os dados, percebe-se pouco avanço na perspectiva da inclusão e influência das representações dos segmentos sociais no âmbito dos conselhos. Apesar dos conselhos realizarem capacitações, fica evidente que a função educativa precisa ser aprimorada, em especial aquelas extensivas à comunidade de maneira a contribuir para o estímulo à participação cidadã e defesa da democracia e do Sistema Público de Saúde. (SILVA, 2021, p. 46).

O Conselho de Saúde de Belo Horizonte tem comissões que acompanham a execução do Plano Municipal de Saúde com enfoque nos temas e áreas de atuação. Toda a demanda passa primeiro pelas comissões, para emissão de parecer que fundamenta as demandas, orientando os Conselheiros na aprovação ou rejeição da solicitação nas plenárias do Conselho. A reunião se dá uma vez por mês e as reuniões extraordinárias são agendadas de acordo com a demanda de discussões, no Plenário Conselheiro Evaristo Garcia (auditório da Secretaria Municipal de Saúde), situado na Avenida Afonso Pena, 2.336, Pilotis, Bairro Funcionários.

Todos os temas pautados em reuniões do plenário são previamente discutidos nas reuniões da Mesa Diretora – composta por representantes de cada segmento que compõe o Conselho, nas câmaras técnicas de Comunicação, Informação e Divulgação em Saúde (CTC); Controle, Avaliação e Municipalização (CTCAM); Gestão da Força de Trabalho (CTGFT); Saneamento e Políticas Intersetoriais (CTSPI); Financiamento (CTF) e Assistência Farmacêutica (CTAF); além das Comissões de Reforma Psiquiátrica, de Saúde Humana na sua Relação com os Animais; Comissão Intersetorial de Saúde do Trabalhador e Trabalhadora (CISTT) e nos plenários de usuários, de trabalhadores e de conselheiras de Saúde, observando sempre a qual destes grupo de discussão o assunto se refere. (BELO HORIZONTE, 2025).

O Conselho de Saúde de Belo Horizonte não possui corpo jurídico, formado por advogados à disposição dos Conselheiros para ajudá-los diretamente, por meio de orientações especializadas. Em contrapartida, existe assessoria própria para as questões relacionadas ao Controle dos Recursos Fundo a Fundo, prestada por profissional Contador, colocado à disposição do Conselho para acompanhar o financiamento e orientar a análise dos dados.

Muitos são os cursos de capacitação oferecidos pelo Conselho Municipal de Saúde, porém nenhum deles com conteúdo da área jurídica. Como os conselheiros não dominam a parte jurídica, necessitam recorrer com suas questões aos setores jurídicos da própria Secretaria Municipal de Saúde ou ao Ministério Público.

Nesse sentido, dentre outras atribuições, cabe ao Ministério Público, segundo a Constituição Federal de 1988, em seu art. 129 inciso II e III

zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia” e “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. (BERNARDES, 2023.)

Com o propósito de cumprir suas atribuições, o Ministério Público, criou o Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa da Saúde (CAO-Saúde), com a finalidade de reforçar a atuação dos Promotores de Justiça em defesa da Saúde, conforme a Resolução PGJ nº 16 de 2 de janeiro de 2020, e em atendimento aos Direitos Fundamentais, mais precisamente os elencados nos Artigos 5º e 6º da Constituição Federal. (MINAS GERAIS, 2020).

Para alguns conselheiros municipais, a inexistência de um corpo jurídico ligado diretamente ao Conselho de Saúde dificulta o trabalho uma vez que carecem de suporte e orientações especializadas para o atendimento de demandas e para a resoluções de questões que envolvem o conhecimento jurídico. Tal fato prejudica seriamente a tomada de algumas decisões, já que os conselheiros precisam remeter a consulta aos setores jurídicos da Secretaria de Saúde ou ao Ministério Público, o que os torna refém da gestão, segundo eles mesmos afirmam.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A efetiva proteção da saúde como direito de todos e dever do Estado é uma das finalidades basilares da atuação dos conselhos de saúde, instrumento de controle social, fundamental para a fiscalização e a melhoria das políticas públicas implementadas na área, em observância ao artigo 198 da Constituição Cidadã, mais especificamente o Inciso III, que dispõe sobre a participação da comunidade.  A construção das políticas públicas em saúde e o controle social destaca-se nesse contexto como canais de participação social.

Os conselhos de saúde constituem-se em espaços sociais de participação, com o desenvolvimento de uma série de atividades na esfera política, técnica e administrativa de controle social.

O Sistema único de saúde – SUS – tem papel fundamental na política de inclusão social, com a real necessidade de avanço e de mais recursos financeiros e de pessoal para atender às demandas da população. O sistema para prestar seus atendimentos na área da saúde, ainda depende muito da realização de convênios para a realização de atendimentos na área da saúde, principalmente dos Hospitais filantrópicos, como por exemplo as Santas Casas de Misericórdias, bem como clínicas e laboratórios privados da rede de saúde complementar.  Diante deste cenário, o SUS vem, a longo do tempo, sofrendo ataques e propostas para privatização de partes dos serviços de saúde.

Em contrapartida, diversos movimentos atuam em sua defesa sob a alegação de que são visíveis os avanços na implementação e democratização da área da saúde, com a criação do SUS. Ressalta-se a ferrenha atuação dos conselhos de saúde no controle da execução da política de saúde, no que diz respeito à observância das diretrizes de universalização e equidade ao sistema de saúde.

A partir dos avanços na área da saúde e da democratização do setor, a implementação dos conselhos de saúde, fruto da participação da sociedade, espaço de representatividade, viabilizaram um controle social efetivo, exercido por meio dos Conselhos de Saúde, canal de participação da sociedade para o acompanhamento,  monitoramento e avaliação das políticas públicas da área, voltadas para o atendimento às demandas reais da maioria da população, de modo que os interesses clientelistas e privados não se sobreponham às políticas sociais.

  A Política Pública de Saúde consiste em instrumento de alta complexidade e envolve todos os gestores da área da Saúde que atuam nas três esferas de governo. A despeito dessa descentralização, por meio de interlocuções intersetoriais, a troca de experiências práticas, bem como o diálogo com os trabalhadores do SUS e com os usuários do sistema é fundamental para os conselheiros, para a prestação de um controle social de qualidade na área da saúde. O Sistema de Saúde Pública, por meio da intersetorialidade, resiste, superando suas dificuldades, com o propósito de defesa dos Direitos Fundamentais.

Diante das inúmeras dificuldades e limitações estruturais e de funcionamento por que passam os conselhos de saúde no Brasil e, em especial o Conselho de Saúde do Município de Belo Horizonte, ressalta-se sua efetiva atuação como instrumento de controle social, fundamental para a fiscalização e a melhoria das políticas públicas implementadas na cidade.  Como social de participação, onde se desenvolve uma série de atividades na esfera política, técnica e administrativa de controle social, cada vez mais, o referido Conselho se mostra representativo, independente e qualificado, tendo-se em vista os objetivos a que se propõem.

Os Conselho Municipal de Saúde de Belo Horizonte é fruto da participação da sociedade e tem importante papel na viabilização do SUS na cidade pela realização de efetivo controle social. Assim sendo, por meio da atuação dos conselhos de saúde, aliado às conferências de saúde, apresentam-se como canais de participação social fundamentais para a concretização das políticas públicas da área.

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