RESUMO: O presente trabalho vem abordar o crescimento das políticas sociais implantadas no Brasil através da entidade do chamado terceiro setor, o Serviço Social Autônomo.  Importante instrumento de participação social na Administração Pública e que vem adquirindo atenção dos legisladores. Busca fomentar o debate de seu estudo, sobre o importante papel do Terceiro Setor como potencial agente transformador da realidade social local.  Sem o intuito de esgotar o tema, mas com o objetivo de trazer a tona mais transparência e conhecimento à sociedade sobre um instrumento tão importante e presente na contemporaneidade. A forma de financiamento, estrutura, organização, fiscalização dentre outras características do Serviço Social Autônomo serão colocadas em pauta para atribuir e  divulgar as qualidades e ineficiências presentes nesse setor. 

Palavras-chaves: Administração Pública, Terceiro-setor, entidades paraestatais, Serviço Social Autônomo, Sistema S.

ABSTRACT: This work has addressed the growth of social policies implemented in Brazil through entity called third sector, the Autonomous Social Service. Important instrument of social participation in public administration that has been gaining attention of lawmakers. Seeks to foster discussion of their study on the role of the third sector as a potential agent of transformation of local social reality. Without the intention to exhaust the topic, but with the goal of bringing more transparency to light and inform the society about such an important and present in modern instrument. The financing arrangement, structure, organization, supervision among other characteristics of the Autonomous Social Service will be placed on the agenda to assign and promote the qualities and inefficiencies present in this sector.

Keywords: Public Administration, Third sector, parastatals, Autonomous Social Service, System S.

Sumário: 1 Resumo; 2 Tema-Problema; 3 O Terceiro Setor e o Serviço Social Autônomo; 4 O Serviço Social Autônomo; 5 O Nascimento de uma Nova Concepção Jurídica; 6 Considerações Finais; 7 Referências.

1.     TEMA-PROBLEMA

Ao longo dos anos, vem se consolidando um movimento de organizações entres as fronteiras do setor público e privado. Essas organizações fronteiriças têm sido agrupadas no chamado terceiro setor.

As visíveis limitações do setor público para suprir determinadas necessidades coletivas de forma eficiente, estão convencendo os governos de todo o mundo de delegar determinadas responsabilidades.

              Por uma abordagem geral, vem sendo entendido que tal expressão abrangeria as pessoas privadas que colaboram com o Estado desempenhando atividade não lucrativa. O Poder Público neste caso dispensa proteção especial, colocando a serviço delas manifestações de seu poder de império, como o tributário por exemplo.

Componente do terceiro setor está o Serviço Social Autônomo, mais conhecido como sistema “S” composto pelo Senai (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial), Senac (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial), Sesc (Serviço Social do Comércio), Sebrae (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), Senar (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural), Sest (Serviço Social do Transporte), Senat (Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte), Apex-Brasil (Agência de Promoção de Exportações do Brasil) dentre outros.

            Surgiu na década de 40 com base no protecionismo e nos direitos sociais que estavam em alta naquela época destinadas a certas categorias sociais em determinados grupos profissionais.

            O presente estudo visa fomentar a discussão quanto ao regime jurídico deste ente e suas peculiaridades. Tem o objetivo de formalizar um instrumento de debate acadêmico para o referido instituto presente em nossa sociedade desde a década de 40 e ainda pouco entendido do ponto de vista jurídico. O presente estudo não tem objetivo de esgotar o tema, mas instigar o raciocínio tendo em vista sua colocação no interstício do público e do privado.

2.     O TERCEIRO SETOR E O SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO

Diversos esforços vêm sendo desenvolvidos pela doutrina a fim de debater as entidades componentes do Terceiro Setor e suas peculiaridades. O que se pode constatar é que não existe uma definição única para essas entidades. Mas há características em comum que determinam se a entidade compõe ou não o Terceiro Setor.

Conceitua Rubens César Fernandes (2000)[1] o terceiro setor:

O terceiro Setor é composto de organizações sem fins lucrativos, criadas e mantidas pela ênfase na participação voluntária, num âmbito não governamental, dando continuidade às práticas tradicionais da caridade, da filantropia e do mercenato e expandindo o seu sentido para outros domínios, graças, sobretudo, à incorporação do conceito de cidadania e de suas múltiplas manifestações na sociedade civil.

Coaduna com este entendimento Tomáz de Aquino Resende (2006)[2]:

Assim, para serem integrantes do Terceiro Setor, legalmente admitido, há de ser pessoa jurídica (registro em cartório) de direito privado (não pública), não pode distribuir lucros ou dividendos de qualquer espécie (fins não econômicos) e deve atender a demandas coletivas (interesse não individual).

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006)[3] evidencia a falta de uniformidade terminológica:

Não existe uniformidade terminológica no enquadramento dessas entidades em categorias já existentes ou novas categorias. Os teóricos da Reforma do Estado incluem essas entidades no que denominam de terceiro setor, assim entendido aquele que é composto por entidades da sociedade civil de fins públicos e não lucrativos; esse terceiro setor coexiste com o primeiro setor, que é o Estado, e o segundo setor, que é o mercado. Na realidade, ele caracteriza-se por prestar atividade de interesse público, por iniciativa privada, sem fins lucrativos; precisamente pelo interesse público da atividade, recebe em muitos casos ajuda por parte do Estado, dentro da atividade de fomento; para receber ajuda, tem que atender a determinados requisitos impostos por lei que variam de um caso para outro; uma vez preenchidos os requisitos a entidade recebe um título, como o de utilidade pública, o certificado de fins filantrópicos, a qualificação de organização social. Esse tipo de entidade existe desde longa data, mas agora está adquirindo feição nova, especialmente com a promulgação da Lei n° 9.790 de 1999, que dispõe sobre as organizações da sociedade civil de interesse público.

Alguns autores tratam terceiro setor como distintas dos entes paraestatais. Evandro Martins Guerra (2007)[4] tenta fazer tal diferenciação em sua obra, senão vejamos:

a)     terceiro setor: expressão cunhada pelos teóricos da reforma do Estado, entendida, a partir de uma segmentação setorizada das pessoas jurídicas, como subdivisão composta por entidades da sociedade civil de fins públicos e não lucrativos, criadas por particulares, protegidas e incentivadas pelo Estado dentro da atividade de Fomento.

b)     ONG (organização não-governamental): denominação leiga de alcance amplo e genérico, utilizada para referência às entidades do terceiro setor. Em sentido amplo, trata-se de qualquer organização que não integra o Estado, nem está diretamente ligada ao Governo, e cujas atividades, de natureza não-empresarial (sem fins-lucrativos), estão voltados para a esfera pública.

c)     paraestatal: expressão jurídica formada pelo elemento grego pará (ao lado de) e latino status (Estado), utilizada para denominar as entidades privadas, sem fins lucrativos, criadas por particulares para atuarem em atividades de natureza pública, mediante vínculo com o Estado e submetida a controle (...) entre essas entidades podem ser incluídos os serviços sociais autônomos: SESI, SESC, SENAI, SEBRAE, SENAR, SEST, SENAT e APEX-BRASIL (...) nessa trilha, entendemos que a expressão não abarca as autarquias, fundações públicas e empresas estatais, pois as mesmas são entidades que já possuem natureza e grupamento definidos, denominadas Administração indireta.

Já Carla Bertucci Barbieri (2008)[5] entende que o Terceiro Setor seria o grande agrupamento que admitiria inclusive a divisão em subtipos:

Desse modo, considera-se a possibilidade de existirem subtipos de terceiro setor: o mais puro, independente, que sobrevive apenas dos esforços das próprias organizações, sem a influência do mercado ou do Estado, cuja raridade já é uma característica presente neste subtipo; outro depende do Estado para a consecução de suas finalidades, firmando contratos de gestão, termos de parceria ou mesmo recebendo subsídios, doações ou subvenções públicas; aquele depende do mercado para a realização de seus objetivo, com o recebimento de aportes financeiros, tais como as fundações e associações criadas por empresas, na esteira do mito da responsabilidade empresarial; e outro que depende de todos os demais setores para sobreviver, apresentando, portanto traços característicos de todos, cujo subtipo pode detonar cientificamente a setorialização tripartite.

Dentro de um dos subtipos de terceiro setor estaria o Serviço Social Autônomo:

[...]há um tipo exclusivo no Brasil, que recebe influência tanto do mercado quanto do Estado, tendo sua constituição autorizada por lei como pessoa jurídica de direito privado: o serviço social autônomo. [...] Integram, portanto, o último subtipo do terceiro setor, por receberem forte influência do mercado e controle pelo Estado. [6]

Pelo fato do Serviço Social Autônomo, ser uma organização sem fins lucrativos, criada por particular, incentivada e autorizada pelo Estado, para atuar em áreas que exercem atividades voltadas para o interesse público, entendemos que o “Sistema S” é capaz de integrar um subtipo do Terceiro Setor.

3.     O SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO

As primeiras entidades do Serviço Social Autônomo foram criadas na década de 40, idealizada pelo empresariado da época, dependendo de autorização legal para sua constituição conforme destaca Carla Bertucci Barbieri (2008)[7]:

São todas, portanto, pessoas jurídicas de direito privado, sem finalidade lucrativa, instituídas por lei, com atuação no campo da assistência ou do ensino a certas categorias sociais em grupos profissionais , mantidas, principalmente, por meio de contribuições compulsórias pagas pelo empresariado do setor a qual se destinam.[...] 

As primeiras dessas entidades foram criadas na década de 40, fruto do protecionismo e da explosão dos direitos sociais, em especial ao direito trabalhista. No entanto, foram idealizadas, inicialmente, antes de sua formalização e criação por lei, pelo próprio empresariado.

A criação de tais entidades depende de autorização expressa em lei, conforme o art. 1º do Decreto Lei 8621/46 em que o Estado autoriza Confederação Nacional do Comércio à criação de escolas de aprendizagem comercial: 

Art. 1º Fica atribuído à Confederação Nacional do Comércio o encargo de organizar e administrar, no território nacional, escolas de aprendizagem comercial. Parágrafo único. As escolas de aprendizagem comercial manterão também cursos de continuação ou práticos e de especialização para os empregados adultos do comércio, não sujeitos à aprendizagem. [8]

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006)[9] esclarece o tipo de atividade exercida por esses entes:

Essas entidades não prestam serviço público delegado pelo Estado, mas atividade privada de interesse público (serviços não exclusivos do Estado); exatamente por isso, são incentivadas pelo Poder Público. A atuação estatal, no caso, é de fomento e não de prestação de serviço público. Por outras palavras, a participação do Estado, no ato de criação, se deu para incentivar a iniciativa privada, mediante subvenção garantida por meio da instituição compulsória de contribuições parafiscais destinadas especificamente a essa finalidade. Não se trata de atividade que incumbisse ao Estado, como serviço público, e que ele transferisse para outra pessoa jurídica, por meio do instrumento da descentralização. Trata-se, isto sim, de atividade de interesse público que o Estado resolveu incentivar e subvencionar.

Podemos perceber que o Estado atua de forma a incentivar as atividades de interesse público, não na prestação direta dos serviços. E essa forma de incentivo se deu através da instituição de uma contribuição compulsória prevista no art. 240, Constituição da República de 1988:

Art. 240  Ficam ressalvadas do disposto no Art. 195 as atuais contribuições compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários, destinadas às entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical.[10]

Afirma Pinto Ferreira (apud BASTOS e CARVALHOSA)[11] que tais contribuições são destinadas ao Sesi, Sesc, Senai e outros,  deverão ser descontadas normalmente e destinadas tão-só aos entes privados de serviço social e de formação profissional.

            Evidencia Carla Bertucci Barbieri (2008)[12] a peculiaridade dos Serviços Sociais Autônomos:

Essas entidades apresentam características muito peculiares, já que mesmo tendo sido idealizadas pelo empresariado do setor econômico a qual são dirigida, sendo mantidas por contribuições compulsórias por ele arrecadadas, são controladas pelo Estado, entre outras medidas, por meio das atividades pelo Tribunal de Contas da União. São dotadas de regras próprias e rígidas, em razão de sua principal fonte de custeio. Mas tais regras nem sempre encontram equivalência com as regras de direito público.

Pode se perceber que os Serviços Sociais Autônomo detêm privilégios que seriam restritos à Administração Pública ao receber contribuição compulsória prevista constitucionalmente. Ao mesmo tempo exercem atividades privadas de interesse público, que não são restritas ao Estado, contribuindo para suprir as deficiências do mesmo.

Os Serviços Sociais Autônomos não possuem nenhum tipo societário definido para se revestir, não há previsão legal para vincular seu formato. Havendo assim divergência sobre o formato que poderia tais entidades se revestirem:

 [...] entes paraestatais que não possuem tipo societário definido em nenhuma norma, mas que se configuram em entes do terceiro setor. O exemplo mais cabal desta espécie são os Serviços Sociais Autônomos, que, segundo a doutrina, devem ser criados por lei, com personalidade de direito privado, para ministrar assistência de ensino de certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou contribuições paraestatais.[13]

Quanto à forma jurídica dos Serviços Sociais Autônomos, não há qualquer norma que a vincule, podendo as entidades, se revestirem, do formato de fundações, associações, entre outras,tendo início a sua personalidade jurídica, entretanto, com a devida inscrição do seu estatuto no cartório de Registro Civil das Pessoas Jurídicas. Esse estatuto é desenvolvido através de regimentos internos, posteriormente aprovados pelo Chefe do Executivo. O decreto nº 494, de 10 de janeiro de 1962, por exemplo, aprovou o regimento do SENAI.[14]

[...]há um tipo exclusivo no Brasil, que recebe influência tanto do mercado quanto do Estado, tendo sua constituição autorizada por lei como pessoa jurídica de direito privado: o serviço social autônomo. Este, no entanto, não assume a forma de associação, tampouco de fundação.[15]

A falta de previsão legal quanto a forma que se deve revestir o Serviço Social Autônomo pode gerar determinadas divergências doutrinárias. Já aqui se encontra o ponto interessante de discussão do debate acadêmico.

4.     O NASCIMENTO DE UMA NOVA CONCEPÇÃO JURÍDICA

A natureza tão particular dos Serviços Sociais Autônomos gera um certo desconforto doutrinário. É um ente criado pela iniciativa privada, mas autorizado por lei através do Estado. É um ente que recebe repasse de contribuições compulsórias instituídas pelo Estado, ao mesmo tempo é um ente que vai atender a demanda do setor privado. Este não está submetido a políticas governamentais, ao mesmo tempo desempenha atividade de interesse público, não exclusiva do Estado.

Podemos perceber que de certa forma o Serviço Social Autônomo tem cooperação do Estado, mas este atua de uma forma mais ativa. São tratados como entes de direito privado com características de natureza pública.

Uma grande questão a ser enfrentada é se as entidades do terceiro setor são pessoas jurídicas de direito privado ou de direito público.

            Essa dúvida poderia surgir ao observarmos que várias dessas entidades além de receberem benefícios governamentais, como suas próprias leis estipulam, desempenham atividades de interesse público.

            Essas atividades atendem à população fornecendo acesso à educação, lazer, cultura, saúde, entre outros.

            Como então configurá-las como públicas ou privadas, se estas entidades do terceiro setor envolvem aspectos de direito público e privado?

            Para fazermos essa análise, devemos nos reportar primeiramente ao Código Civil/2002, que em seus artigos 40 a 44 definiu a configuração das pessoas jurídicas, vejamos os principais:

Art. 41. São Pessoas jurídicas de direito público interno:

I - a União

II – os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;

III – os Municípios

IV – as demais entidades de caráter público criadas por lei.

 Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:

I – as associações

II – as sociedades

III – as fundações

IV – as organizações religiosas

V – os partidos políticos[16]

            Verificamos que o que pesa na configuração das entidades do terceiro setor como pessoas jurídicas de direito privado, é sua forma de instituição e gestão, que são feitas por iniciativas particulares.

            Assim postula Luis Eduardo Patrone Regules (2006)[17]:

[...] vale observar que as organizações integrantes do terceiro setor destacam-se do Estado, pois a sua criação e funcionamento decorrem do princípio da autonomia da vontade, próprio das iniciativas privadas.

Nesse sentido, também esclarece Marlon Tomazette (2005)[18]

Embora exerçam atividades de interesse público, não se deve falar que as entidades do terceiro setor sejam entidades públicas, no sentido mais restrito da palavra. Essas entidades não são pessoas jurídicas de direito público, na mediada em que, apesar de suprirem uma ineficácia do Estado, têm uma finalidade pública, mas não se identificam com ele ou com o regime a que o Estado está sujeito.

            Logo, talvez uma correta acepção seria configurá-las como pessoas jurídicas de direito privado, por serem instituídas e geridas por particulares, mas de caráter público, uma vez que além de poderem ser beneficiadas com bens e recursos públicos, contribuem com seus serviços para determinada política pública. Por outro lado, já existem entendimentos de que tentar inserir as entidades do terceiro setor, na divisão romana de direito público ou privado seria um equívoco, uma vez que o Direito está em permanente evolução, acarretando muitas das vezes desdobramentos impossíveis de serem delimitados na divisão clássica.

            Posto isso, autores como Edson José Rafael (1997)[19], já mencionam a expressão Direito Social, como o novo ramo do direito capaz de abarcar não só as entidades do terceiro setor, como o todo o conjunto de leis destinado a regular os direitos coletivos não compreendidos nos ramos já existentes.

            Nesse sentido postula o autor:

O Direito Social, quer pela sua amplitude universal quanto aos sujeitos difusamente considerados, quer pelas soluções sociais que oferece, na busca constante da justiça social entre os indivíduos de todas as classes, deve ser considerado como um novo ramo do direito, distinto dos ramos clássicos.

Não pretendemos macular qualquer fundamento do Direito Privado e muito menos negar a correta e devida importância ao Direito Público, apenas defendemos a tese do nascimento, numa nova concepção jurídica, de mais um ramo do direito: O Direito Social.

            Verifica-se, pois, a necessidade de criação e codificação do chamado Direito Social no Brasil, como forma de consolidar de vez a regulamentação do Terceiro Setor em um ramo próprio, ordenando as regras sui generis que existem tanto dentro do Direito Público como dentro do Direito Privado.

5.     CONSIDERAÇÕES FINAIS

Para as considerações finais, trazemos alguns trechos do debate publicado no site da Folha (2008)[20] sobre a reforma do “Sistema S”:

O economista Claudio Haddad, diretor-presidente do Ibmec-São Paulo, concordou com o ministro. Para ele, o mundo é outro desde a criação do Sistema S, em 1942, e a organização precisa ser reavaliada. "Muita coisa boa é feita pelo Sistema S, mas seria caso de polícia se acontecesse o contrário, com um orçamento anual de R$ 8 bilhões', afirmou. 'É preciso discutir qual o impacto, a eficácia e a relação custo/benefício."

[...]

Claudio Haddad também criticou o fato de todos os trabalhadores pagarem para que só alguns sejam treinados, já que as contribuições para o sistema recaem sobre todas as empresas. Além disso, diz ele, mesmo com os subsídios, os cursos são tão caros quanto os oferecidos por faculdades privadas.

"Quem vai às peças de teatro do Sesc? É o trabalhador operário ou são os 10% mais ricos da população brasileira? Quem é beneficiado?", disse Claudio Haddad. "O projeto do governo é corajoso porque finalmente mexe numa caixa-preta."

Podemos verificar nessa publicação que o Serviço Social Autônomo tem um orçamento anual de 8 bilhões de Reais por ano. E o correto enquadramento deste ente em nosso ordenamento jurídico pode acarretar uma maior fiscalização, transparência, efetividade na aplicação destes recursos, na medida em que se este ente é ou não considerado sujeito passivo das regras da Administração Pública.

No presente trabalho não trouxemos entendimentos já consolidados sobre esta idéia, como as decisões jurisprudenciais do Tribunal de Contas da União, justamente para demonstrar que para nós a solução não é tão simplória.

A peculiaridade do Serviço Social Autônomo nos parece mais evidente e diferenciada dos outros entes, inclusive daqueles componentes do terceiro setor.

Trouxemos a idéia de o nascimento de uma nova concepção jurídica conforme elucida Edson José Rafael que se encontra no interstício entre o Direito Público e o Direito Privado, que seria o Direito Social.

Este se distingue de todos os outros entes, autuando em parceria com o Estado, recebendo benefícios de alguns atributos exclusivos deste como o ius imperi. De outro lado goza de algumas vantagens dos entes de direito privado, como a desnecessidade de aplicação da Lei 8666/93.

A nosso ver parece surgir um ente atípico, sui generis, um ente autônomo.

Mas desta exposição não queremos tirar conclusões somente abrir a mente dos jurisdicionados para uma maior reflexão sobre os denominados Serviços Sociais Autônomos. Este desempenha um papel extraordinário na sociedade, ao disponibilizar opções de cultura, lazer, aprendizagem que são serviços de interesse público que o Estado com toda sua estrutura burocrática ainda é ineficaz e ausente em determinados segmentos.

Assim seu estudo é de grande valia não somente para o mundo jurídico, mas para a sociedade, especialmente para aqueles os quais têm descontado diretamente da sua folha de pagamento tal contribuição e nunca usufruíram de seus benefícios.

6.     REFERÊNCIAS

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BASTOS, Celso Ribeiro; CARVALHOSA, Modesto. As prestadoras de serviços e a contribuição devida ao SESC: Uma questão jurídica e de responsabilidade social. São Paulo: Códex, 2003. p. 49.

BRASIL. Decreto lei nº 8621 de 10 de janeiro de 1946. Brasília: Gabinete da Presidência da República, 1946.

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RESENDE, Tomáz de Aquino. Roteiro do Terceiro Setor. Belo Horizonte: Prax, 2006.

REGULES, Luis Eduardo Patrone. Terceiro Setor: Regime Jurídico das OCIPSs. São Paulo: Método, 2006.

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