1.     Introdução

O presente artigo tem por escopo expor noções acerca da prescrição da pretensão executória no processo administrativo ambiental, trazendo a legislação que dispõe sobre o tema, bem como a interpretação da jurisprudência sobre o assunto.

Após a formação da coisa julgada administrativa com o fim do processo administrativo no qual se apurou a infração à legislação ambiental, inicia-se a fase executiva Assim, a abordagem do artigo é discorrer sobre a ocorrência da prescrição da pretensão executória no processo administrativo ambiental.

2.     Noções gerais sobre a prescrição

Prescrição é a perda do poder de agir decorrente do seu não exercício do direito no tempo fixado em lei. Possui como objetivo garantir a estabilidade das relações jurídicas e punir a inércia do detentor do direito.

A prescrição ocorre quando há o decurso do tempo, capaz de nascer e de consolidar novas situações jurídicas, albergadas ou não pelo direito e a inércia do titular envolvido.

A prescrição gera não a perda do direito material, mas sim a pretensão de exercê-lo.

A prescrição é, portanto, a extinção do direito de ação em razão da inércia do seu titular pelo decurso de determinado lapso temporal. O que se extingue é a ação e não propriamente o direito, ficando este incólume.

Consumada a prescrição, o que se esvai não é o direito de ação, mas sim a pretensão, isto é, a exigibilidade do direito de que se alega ser titular. O direito subjetivo continua existindo, mas não pode mais ser exigido da parte contrária, eis que fulminada a pretensão, com a consumação da prescrição

O presente artigo discorre sobre a prescrição da pretensão executória no processo administrativo, à luz dos dispositivos constitucionais e legais e segundo as orientações jurídicas normativas do IBAMA.

3.      Aplicação e efeitos da prescrição pretensão executória no processo administrativoambiental 

O grau de proteção que determinado ordenamento jurídico confere ao meio ambiente vai ser tanto mais eficaz quanto maior for a proteção proporcionada pelas funções estatais. Assim, são necessárias leis que criem um sistema de proteção adequada ao meio ambiente. A função legislativa atua no plano abstrato. Deve haverum poder judiciário efetivo para assegurar a implementação dos direitos e deveres relacionados ao meio ambiente. A função executiva é importante porque tem o dever de aplicar a lei de ofício, representando a medida que tem aptidão a oferecer uma resposta rápida e imediata a qualquer agressão ou ameaça de agressão ao meio ambiente.

O processo administrativo se apresenta atualmente como forma de atuação intrínseca à função administrativa. Em relação à matéria ambiental o processo administrativo federal está previsto no Decreto Federal nº 6.514/2008, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações.

O Decreto Federal nº 6.514/2008 dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, regulamentando a Lei nº 9.605/1998. Ela dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas ilícitas praticadas contra o meio ambiente e em seu capítulo VI trata da infração administrativa; já o parágrafo 4º do seu artigo 70 dispõe que as infrações ambientais são apuradas em processo administrativo próprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório.

As infrações administrativas ambientais encontram previsão em nosso ordenamento jurídico na Lei n° 9.605/99 e no Decreto n° 6.514/2008. Conforme acima exposto,o artigo 70 da Lei nº 9.605/98 prescreve que a infração administrativa é toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. É um dispositivo aberto, que deve ser complementadopela legislação protetiva ambiental, como, por exemplo, o Decreto n° 6.514/2008, o qual traz tipos de infrações ambientais e as respectivas sanções administrativas.

Portanto, é infração administrativa toda ação ou omissão que violeregras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente, podendo estas ações ou omissões configurar tanto um crime ou uma contravenção penal, quanto um simples descumprimento de exigências administrativas, não imputáveis na área penal. Assim, é certo que não cabe a alegação no sentido de que a aplicação da sanção pecuniária seria privativa do Poder Judiciário, uma vez que a multa administrativanãose confunde com a multa de natureza penal, aplicável em razão da ocorrência de contravenções/crimes.

O Tribunal Regional Federal da 1ª Região já manifestou nesse sentido:

“ADMINISTRATIVO. IBAMA. MULTA IMPOSTA PORARMAZENAR MADEIRA SEM COBERTURA DE ATPF FORNECIDA PELO IBAMA. ARTS. 39 e 46, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 9.605/98, C/C O PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 32 DO DECRETO FEDERAL Nº 3.179/99. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. CAPITULAÇÃO.

1. A competência para a aplicação de multa por infração do caput do art. 46 da Lei nº 9.605/98 é privativa do Poder Judiciário, por se tratar, no caso, de matéria de natureza penal.

2. Contudo, os arts. 70 e 72 da Lei nº 9.605/98, c/c o parágrafo único do art. 32 do Decreto nº 3.179/99, que a regulamenta, definem como infração administrativa ambiental, sujeita a multa simples, a conduta de armazenar produto florestal sem licença outorgada pela autoridade competente e válida até o beneficiamento final do produto.

3. O conjunto probatório dos autos não comprova as alegações do autor de aquisição da madeira lícita e de estar o desmatamento de área de reserva permanente autorizado pela autoridade competente.

4. Apelação do IBAMA e remessa oficial providas. Apelo do autor prejudicado.” (TRF 1ª Região. 7ª Turma. Apelação Cível 2001.34.00.030407-1/DF. Rel. Desembargador Federal Antônio Ezequiel da Silva. Decisão: 11/06/2007. DJ 31.08.2007)

“ADMINISTRATIVO. IBAMA. MULTA IMPOSTA POR TRANSPORTAR MADEIRA SEM COBERTURA DE ATPF FORNECIDA PELO IBAMA, COM FUNDAMENTO NOS ARTS. 46, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 9.605/98, C/C O PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 32 DO DECRETO FEDERAL Nº 3.179/99.

1. A competência para a aplicação de multa por infração do caput do art. 46 da Lei nº 9.605/98 é privativa do Poder Judiciário, por se tratar, no caso, de matéria de natureza penal.

2. Contudo, os arts. 70 e 72 da Lei nº 9.605/98, c/c o parágrafo único do art. 32 do Decreto nº 3.179/99, que a regulamenta, definem como infração administrativa ambiental, sujeita a multa simples, a conduta de transportar madeira sem licença outorgada pela autoridade competente e válida até o beneficiamento final do produto.

3. Apelo da impetrante não provido.”(TRF 1ª Região. 7ª Turma. Apelação Cível 2001.34.00.011267-9/MT. Rel. Desembargador Federal Antônio Ezequiel da Silva. Decisão: 18/12/2006. DJ 09.03.2006)

A conclusão é de que devem ser mantidos os atos punitivos praticados pelo IBAMA no exercício do seu Poder de Polícia Ambiental, eis que há previsão legal para o enquadramento da ação dos autuados como infração ambiental, de natureza administrativa. 

Praticada uma conduta ou atividade que se enquadra como infração administrativa ambiental, possui a Administração Pública um prazo para apurar o cometimento dessa infração, proceder à lavratura do auto de infração e, por meio de decisão da autoridade competente, homologar as sanções imputadas com o auto de infração.

 Às sanções administrativas decorrentes das infrações ambientais, aplica-se o sistema prescricional constante da Lei n° 9.873/99, no que tange à apuração da infração e trâmite do processo administrativo respectivo.

Após o trânsito em julgado da decisão administrativa que homologou o auto de infração, outro sistema prescricional se aplica. É o constante da Lei n° 9.873/99, com a redação dada pela Lei n° 11.491/2009, já que não há mais que se falar em ação punitiva, mas sim em cobrança de dívida, caso tenha sido aplicada a sanção de multa. 

Assim, com a alteração ocorrida na Lei n° 9.873/99, tem-se expressamente previsto o prazo de 5 (cinco) para inscrever em dívida e executar a multa não paga, nos termos do art. 1°A, prevendo a incidência da prescrição da pretensão executória:

Art. 1ª-A.  Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.

O termo inicial da prescrição da pretensão executória ambiental ocorre com o não pagamento da sanção pecuniária imposta por decisão final administrativa transitada em julgado, que homologue o auto de infração e imponha a sanção pecuniária.

Não ocorrido o pagamento voluntário no âmbito da Administração Pública, inicia-se o prazo de cinco anos para a tomada de providências no sentido de promover a cobrança do débito constituído na decisão final administrativa, ficando autorizada a adoção de medidas restritivas (inscrição no CADIN e na dívida ativa).

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça tem como o termo inicial da pretensão executória ambiental a necessária constituição definitiva do crédito no âmbito administrativo, ou seja, para que se inicie a contagem do prazo para a cobrança do valor devido a título de multa faz-se imprescindível o trânsito em julgado administrativo. A Súmula 467 do STJ possui a seguinte ementa: “Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental”.

O entendimento firmado no Superior Tribunal de Justiça é o de que créditos decorrentes da aplicação de multas administrativas devem ser ajuizados no prazo de 05 (cinco) anos contados do momento em que se torna exigível o crédito, ou seja, com a sua constituição definitiva após o término regular processo administrativo ambiental sancionatório. Conforme a doutrina e jurisprudência, o termo inicial da prescrição é fixado no momento do nascimento da pretensão, caracterizada esta pela existência e violação de um direito, suscetível de ser reclamado em juízo.

Nesse sentido tem-se a jurisprudência do STJ:

ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA  ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIÇÃO. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVÃNCIA. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E À RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008.

1. (...).

2. A questão debatida nos autos é, apenas em parte, coincidente com a veiculada no REsp 1.112.577/SP, também de minha relatoria e já julgado sob o regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n.º 08/2008. Neste caso particular, a multa foi aplicada pelo Ibama, entidade federal de fiscalização e controle do meio ambiente, sendo possível discutir a incidência da Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009. No outro processo anterior, a multa decorria do poder de polícia ambiental exercido por entidade vinculada ao Estado de São Paulo, em que não seria pertinente a discussão sobre essas duas leis federais.

3. A jurisprudência desta Corte preconiza que o prazo para a cobrança da multa aplicada em virtude de infração administrativa ao meio ambiente é de cinco anos, nos termos do Decreto n.º 20.910/32, aplicável por isonomia por falta de regra específica para regular esse prazo prescricional.

4. Embora esteja sedimentada a orientação de que o prazo prescricional do art. 1° do Decreto 20.910/32 – e não os do Código Civil – aplicam-se às relações regidas pelo Direito Público, o caso dos autos comporta exame à luz das disposições contidas na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009.

5. A Lei 9.873/99, no art. 1º, estabeleceu prazo de cinco anos para que a Administração Pública Federal, direta ou indireta, no exercício do Poder de Polícia, apure o cometimento de infração à legislação em vigor, prazo que deve ser contado da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado a infração.

6. Esse dispositivo estabeleceu, em verdade, prazo para a constituição do crédito, e não para a cobrança judicial do crédito inadimplido. Com efeito, a Lei 11.941, de 27 de maio de 2009, acrescentou o art. 1º-A à Lei 9.873/99, prevendo, expressamente, prazo de cinco anos para a cobrança do crédito decorrente de infração à legislação em vigor, a par do prazo também qüinqüenal previsto no art. 1º desta Lei para a apuração da infração e constituição do respectivo crédito.

7. Antes da Medida Provisória 1.708, de 30 de junho de 1998, posteriormente convertida na Lei 9.873/99, não existia prazo decadencial para o exercício do poder de polícia por parte da Administração Pública Federal. Assim, a penalidade acaso aplicada sujeitava-se apenas ao prazo prescricional de cinco anos, segundo a jurisprudência desta Corte, em face da aplicação analógica do art. 1º do Decreto 20.910/32.

8. A infração em exame foi cometida no ano de 2000, quando já em vigor a Lei 9.873/99, devendo ser aplicado o art. 1º, o qual fixa prazo à Administração Pública Federal para, no exercício do poder de polícia, apurar a infração à legislação em vigor e constituir o crédito decorrente da multa aplicada, o que foi feito, já que o crédito foi inscrito em Dívida Ativa em 18 de outubro de 2000.

9. A partir da constituição definitiva do crédito, ocorrida no próprio ano de 2000, computam-se mais cinco anos para sua cobrança judicial. Esse prazo, portanto, venceu no ano de 2005, mas a execução foi proposta apenas em 21 de maio de 2007, quando já operada a prescrição. Deve, pois, ser mantido o acórdão impugnado, ainda que por fundamentos diversos.

10. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao art. 543-C do CPC e à Resolução STJ n.º 08/2008. Resp 115078/RS.. Rel. Min. Castro Meira. S1 - PRIMEIRA SEÇÃO. Data do julgamento: 24.03.2010. Dje 06.04.2010. 

Dessa forma, no tocante à sanção administrativa ambiental, o termo inicial da prescrição da pretensão executória é a constituição definitiva do crédito, eis que, a partir desse marco, o crédito se torna exigível e o não adimplemento da obrigação autoriza o ajuizamento da correspondente ação para a cobrança do crédito.A penalidade administrativa ambiental só está definitivamente constituída, após regular trâmite de procedimento administrativo com ampla defesa e o contraditório, assegurados constitucionalmente. Afinalização do processo sancionatório ocorre com a confirmação da legalidade da multa pela Administração Pública, seja, após esgotadas as vias de defesas do interessado no âmbito administrativo, seja após a fluência do prazo sem apresentação de recurso administrativo pelo interessado.

Confirmada a sanção administrativa ambiental e a decisão tendo se tornado coisa julgada administrativa, haverá o crédito a ser cobrado pela Administração Pública, sendo seu dever de ofício buscar os meios judiciais para cobrar do sancionado, diante da indisponibilidade do interesse público e, assim, inaugurando o prazo prescricional da ação de cobrança.

Isto é, constituído definitivamente o crédito, com o julgamento do auto de infração e vencido o prazo para pagamento na via administrativa, sem que esse ocorra, é iniciado o prazo prescricional para a cobrança judicial docrédito, ou seja, o prazo para o exercício da pretensão executória do Estado.

Frise-se mais uma vez, que tal posicionamento ampara-se na disposição legal contida no art. 1ª-A da Lei 9.873/99.

Após o julgamento definitivo da infração, caso o interessado não pague a snação administrativa no prazo previsto na Lei nº 8.005/1990, inicia-se a contagem do prazo prescricional de cinco anos da pretensão executória, em razão do princípio da simetria e consoante previsão do Decreto nº 20.910/1932.Vale transcrever a súmula 150 do Supremo Tribunal Federal:

Súmula 150.

"Prescreve a execução no mesmo prazo de prescrição da ação."

A Lei nº 11.941/2009 fulminou qualquer divergência sobre o assunto, alterando a redação da Lei nº 9.873/1998, conforme já exposto. Consolidada a sanção com a coisa julgada administrativa tem início a prescrição da pretensão executiva, que apenas se interrompe ou suspende nas hipóteses previstas em lei:

"Art. 2º-A.  Interrompe-se o prazo prescricional da ação executória: (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009) 

I – pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal; (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009);

II – pelo protesto judicial; (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009);

III – por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor; (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009);

IV – por qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor; (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009);

V – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009".

Dispõe a Lei n° 6830/1980:

"Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

(...)

§ 3º - A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo."

Registre-se que o pedido de revisão formulado com fundamento no art. 65 da Lei 9784/1999 não tem o efeito de interromper ou suspender a prescrição da pretensão executória, pois a Administração está adstrita ao Princípio da Legalidade, não sendo possível possível a criação de uma causa interruptiva de prescrição por meio de interpretação ampliativa de dispositivo legal.

Por último, importante esclarecer que após a inscrição em dívida ativa, há a aplicação prazos prescricionais constantes na Lei n° 9.873/99 e também na Lei n° 6.830/80, vez que esta lei disciplina a Dívida Ativa da Fazenda Pública de natureza tributária e não tributária.

4.     Conclusão

O artigo dispôs sobre a aplicação, prazo e efeitos da prescrição da pretensão executória no processo administrativo ambiental, enfatizando a apuração infrações ao meio ambiente.

Para uma proteção eficaz do meio ambiente seja eficaz é necessário que a constituição e cobrança de sanções ambientais se dê de forma válida e legítima, com a observância do devido processo legal, ampla defesa e contraditório. A constituição de sanções administrativas deve se dar por meio de um processo que garanta à parte a observância de seus direitos e garantias fundamentais. Assim, para cobrança judicial válida e eficaz de sanções apuradas em processos administrativos ambientais, não pode ocorrer a prescrição da pretensão executória.

Ressaltou-se que, a partir do trânsito em julgado do processo administrativo, com a decisão final irrecorrível ou com a inércia do interessado, inicia-se o prazo prescricional da pretensão executória de cinco anos para que a Administração adote as medidas judiciais, caso o interessado não pague para satisfação do satisfação do débito

Verificou-se os casos de interrupção ou suspensão da prescrição da pretensão executória, que apenas se interrompe ou se suspende nas hipóteses previstas em lei (artigos 2°A, da Lei nº 9.873 de 1999, e 2°, §3°, da Lei nº 6.830 de 1980).

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