Resumo: Na seara eleitoral uma singela mudança no entendimento, por exemplo, do Tribunal Superior Eleitoral, pode provocar drásticas alterações no cenário político nacional, mormente quando os candidatos, cientes de que aquela situação era consolidada no âmbito judicial, são surpreendidos e se veem privados da disputa do pleito ou mesmo do mandato conquistado nas urnas. No julgamento do Recurso Extraordinário nº 637485/RJ, com repercussão geral reconhecida, o Supremo Tribunal Federal analisou o caso do Prefeito do Município de Rio das Flores/RJ que, após exercer dois mandatos consecutivos naquela localidade, transferiu seu domicilio eleitoral e candidatou-se ao cargo de Prefeito de Valença/RJ. Na oportunidade, restou definido pelo Supremo Tribunal Federal que as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que alterarem a jurisprudência, durante o curso do pleito eleitoral ou logo após seu encerramento, não poderão ser objeto de aplicação aos casos concretos imediatamente, somente tendo eficácia para hipóteses que venham a ocorrer no pleito eleitoral posterior.

Palavras-chaves: Eleitoral. Eleições. Alteração da jurisprudência. Segurança Jurídica. Eficácia da decisão. Supremo Tribunal Federal. 

Sumário: 1 Introdução; 2 Segurança jurídica e alteração da jurisprudência; 3 Mudança da jurisprudência do TSE durante o pleito eleitoral e o entendimento do STF; 4 Conclusão; 5 Referências.

1.    Introdução

No Direito Eleitoral, instituto que regulamenta as relações entre o voto e Poder representado, há que se verificar com cautela determinados fatos que, em outras circunstâncias, pareceriam dentro da normalidade e sem grande relevância. Entre esses fatos, temos a mudança na jurisprudência em determinado caso concreto.

Via de regra, quando certa hipótese em discussão em processo judicial é julgada pelos Tribunais Superiores, a aplicabilidade da decisão é imediata, não havendo, a priori, necessidade de modulação dos efeitos. Ainda que haja jurisprudência em relação ao tema, é comum que ocorra sua alteração e aplicação instantânea à questão em discussão, bem como, eventualmente, aos casos similares que chegam a corte.

Na seara eleitoral, por outro lado, uma singela mudança no entendimento, por exemplo, do Tribunal Superior Eleitoral, pode provocar drásticas alterações no cenário político nacional, mormente quando os candidatos, cientes de que aquela situação era consolidada no âmbito judicial, são surpreendidos e se veem privados da disputa do pleito ou mesmo do mandato conquistado nas urnas.

Essa discussão foi objeto de repercussão geral junto ao Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Recurso Extraordinário nº 637.485/RJ, onde foi firmado entendimento acerca da relação entre a mudança jurisprudencial e a segurança jurídica, especialmente se este princípio poderia constituir barreira normativa contra a retroavidade e aplicabilidade imediata das decisões que alteram entendimento em matéria eleitoral.

2. Segurança jurídica e alteração da jurisprudência

É sem dúvida que, com o passar do tempo e por diversos fatores, desde alteração de composição dos Tribunais até reflexos da evolução da sociedade, os julgamentos vão se amoldando ao momento atual. Logo, casos que até então possuíam jurisprudência em determinado sentido, ou seja, que eram reiteradamente decididos de certa maneira, podem rapidamente serem reinterpretados para seguir outro entendimento.

Em casos tais, quando há mudança de entendimento, na maior parte das vezes, é de praxe que a aplicabilidade dessas decisões ocorra de modo imediato, não havendo que se falar em modulação. Ainda que possa provocar surpresa às partes, inexistindo prejuízos de maior monta, resta a instantânea aplicação da decisão proferida.

Todavia, deve-se ter em mente que o princípio da segurança jurídica é de observância nessas situações, notadamente quanto versar sobre matéria eleitoral. Isto porque o artigo 16 da Constituição Federal traz importante preceito em relação ao processo eleitoral, impedindo com que a lei que o altera se aplique a eleições que ocorram até um ano da data da sua vigência:

Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 4, de 1993)        

Evidente que o artigo busca evitar que os candidatos e eleitores sejam surpreendidos por abruptas alterações na legislação que, no mais das vezes, podem até mesmo inviabilizar a candidatura ou impedir que determinado aspirante ao mandato eletivo possa ser eleito.

O postulado, conhecido como princípio da anualidade ou anterioridade eleitoral, traz, conjuntamente, o princípio da segurança jurídica. Esse princípio, assim, pode e deve ser aplicado no que se refere a mudança de entendimento jurisprudencial em matéria eleitoral.

3. Mudança da jurisprudência do TSE durante o pleito eleitoral e o entendimento do STF

No julgamento do Recurso Extraordinário nº 637485/RJ, com repercussão geral reconhecida, o Supremo Tribunal Federal analisou o caso do Prefeito do Município de Rio das Flores/RJ que, após exercer dois mandatos consecutivos naquela localidade, transferiu seu domicílio eleitoral e candidatou-se ao cargo de Prefeito de Valença/RJ.

Acontece que o Tribunal Superior Eleitoral possuía entendimento tranquilo de que não havia hipótese de falta de condição de elegibilidade no que tange ao requisito do art. 14, §5º da Constituição Federal, considerando que não estava pleiteando nova eleição consecutiva no mesmo Município (CTA - CONSULTA nº 936 - Brasília/DF, Resolução nº 21487 de 04/09/2003, Relator(a) Min. RAPHAEL DE BARROS MONTEIRO FILHO).

Na oportunidade, porém, no período de diplomação dos eleitos, o TSE altera sua jurisprudência para considerar esses casos como vedados pelo citado artigo (REspe - Recurso Especial Eleitoral nº 32507 - Porto De Pedras/AL, Relator(a) Min. EROS ROBERTO GRAU; REspe - Recurso Especial Eleitoral nº 32539 - Palmeira Dos Índios/AL, Relator(a) Min. MARCELO HENRIQUES RIBEIRO DE OLIVEIRA, Relator(a) designado(a) Min. CARLOS AUGUSTO AYRES DE FREITAS BRITTO).

Com base nisso, houve impugnação do diploma expedido ao eleito, fato que culminou em sua cassação quando do julgamento do recurso especial junto ao TSE. Após, o eleito apresentou o referido Recurso Extraordinário para julgamento no STF.

Nesse passo, cabe observar que o Ministro Relator, Gilmar Mendes, fez importante destaque no voto proferido naquele julgamento:

Ressalte-se, neste ponto, que não se trata aqui de declaração de inconstitucionalidade em controle abstrato, a qual pode suscitar a modulação dos efeitos da decisão mediante a aplicação do art. 27 da Lei 9.868/99. O caso é de substancial mudança de jurisprudência, decorrente de nova interpretação do texto constitucional, o que impõe ao Tribunal, tendo em vista razões de segurança jurídica, a tarefa de proceder a uma ponderação das consequências e o devido ajuste do resultado, adotando a técnica de decisão que possa melhor traduzir a mutação constitucional operada. Esse entendimento ficou bem esclarecido no julgamento do RE n.° 353.657/PR, Rel. Min. Marco Aurélio e do RE n° 370.682/SC, Rel. Min. Ilmar Galvão (caso IPI alíquota zero).

Assim, também o Tribunal Superior Eleitoral, quando modifica sua jurisprudência, especialmente no decorrer do período eleitoral, deve ajustar o resultado de sua decisão, em razão da necessária preservação da segurança jurídica que deve lastrear a realização das eleições, especialmente a confiança dos cidadãos candidatos e cidadãos eleitores.

(...)

O Ministro continua afirmando que:

Aqui não se pode deixar de considerar o peculiar caráter normativo dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, que regem todo o processo eleitoral. Mudanças na jurisprudência eleitoral, portanto, têm efeitos normativos diretos sobre os pleitos eleitorais, com sérias repercussões sobre os direitos fundamentais dos cidadãos (eleitores e candidatos) e partidos políticos. No âmbito eleitoral, portanto, a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas de todos aqueles que de alguma forma participam dos prélios eleitorais.

(...)

Ao final do voto, o Ministro faz a seguinte conclusão acerca da aplicabilidade do princípio da segurança jurídica quando se trata de mudança da jurisprudência do TSE, notadamente pela aplicação do princípio da anterioridade eleitoral, conforme a norma trazida pela Constituição Federal:

O art. 16 da Constituição traduziu o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à mudança na legislação eleitoral. Em razão do caráter especialmente peculiar dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, é razoável concluir que a Constituição também alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE.

Logo, é possível concluir que a mudança de jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral está submetida ao princípio da anterioridade eleitoral. Assim, as decisões do TSE que, no curso do pleito eleitoral (ou logo após o seu encerramento), impliquem mudança de jurisprudência (e dessa forma repercutam sobre a segurança

jurídica), não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior.

(...)

O julgamento em análise restou assim ementado:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. REELEIÇÃO. PREFEITO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 14, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. MUDANÇA DA JURISPRUDÊNCIA EM MATÉRIA ELEITORAL. SEGURANÇA JURÍDICA. I. REELEIÇÃO. MUNICÍPIOS. INTERPRETAÇÃO DO ART. 14, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. PREFEITO. PROIBIÇÃO DE TERCEIRA ELEIÇÃO EM CARGO DA MESMA NATUREZA, AINDA QUE EM MUNICÍPIO DIVERSO. O instituto da reeleição tem fundamento não somente no postulado da continuidade administrativa, mas também no princípio republicano, que impede a perpetuação de uma mesma pessoa ou grupo no poder. O princípio republicano condiciona a interpretação e a aplicação do próprio comando da norma constitucional, de modo que a reeleição é permitida por apenas uma única vez. Esse princípio impede a terceira eleição não apenas no mesmo município, mas em relação a qualquer outro município da federação. Entendimento contrário tornaria possível a figura do denominado “prefeito itinerante” ou do “prefeito profissional”, o que claramente é incompatível com esse princípio, que também traduz um postulado de temporariedade/alternância do exercício do poder. Portanto, ambos os princípios – continuidade administrativa e republicanismo – condicionam a interpretação e a aplicação teleológicas do art. 14, § 5º, da Constituição. O cidadão que exerce dois mandatos consecutivos como prefeito de determinado município fica inelegível para o cargo da mesma natureza em qualquer outro município da federação. II. MUDANÇA DA JURISPRUDÊNCIA EM MATÉRIA ELEITORAL. SEGURANÇA JURÍDICA. ANTERIORIDADE ELEITORAL. NECESSIDADE DE AJUSTE DOS EFEITOS DA DECISÃO. Mudanças radicais na interpretação da Constituição devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa reflexão sobre suas consequências, tendo em vista o postulado da segurança jurídica. Não só a Corte Constitucional, mas também o Tribunal que exerce o papel de órgão de cúpula da Justiça Eleitoral devem adotar tais cautelas por ocasião das chamadas viragens jurisprudenciais na interpretação dos preceitos constitucionais que dizem respeito aos direitos políticos e ao processo eleitoral. Não se pode deixar de considerar o peculiar caráter normativo dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, que regem todo o processo eleitoral. Mudanças na jurisprudência eleitoral, portanto, têm efeitos normativos diretos sobre os pleitos eleitorais, com sérias repercussões sobre os direitos fundamentais dos cidadãos (eleitores e candidatos) e partidos políticos. No âmbito eleitoral, a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas de todos aqueles que de alguma forma participam dos prélios eleitorais. A importância fundamental do princípio da segurança jurídica para o regular transcurso dos processos eleitorais está plasmada no princípio da anterioridade eleitoral positivado no art. 16 da Constituição. O Supremo Tribunal Federal fixou a interpretação desse artigo 16, entendendo-o como uma garantia constitucional (1) do devido processo legal eleitoral, (2) da igualdade de chances e (3) das minorias (RE 633.703). Em razão do caráter especialmente peculiar dos atos judiciais emanados doTribunal Superior Eleitoral, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, é razoável concluir que a Constituição também alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE. Assim, as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral (ou logo após o seu encerramento), impliquem mudança de jurisprudência (e dessa forma repercutam sobre a segurança jurídica), não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior. III. REPERCUSSÃO GERAL. Reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais atinentes à (1) elegibilidade para o cargo de Prefeito de cidadão que já exerceu dois mandatos consecutivos em cargo da mesma natureza em Município diverso (interpretação do art. 14, § 5º, da Constituição) e (2) retroatividade ou aplicabilidade imediata no curso do período eleitoral da decisão do Tribunal Superior Eleitoral que implica mudança de sua jurisprudência, de modo a permitir aos Tribunais a adoção dos procedimentos relacionados ao exercício de retratação ou declaração de inadmissibilidade dos recursos repetitivos, sempre que as decisões recorridas contrariarem ou se pautarem pela orientação ora firmada. IV. EFEITOS DO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Recurso extraordinário provido para: (1) resolver o caso concreto no sentido de que a decisão do TSE no RESPE 41.980-06, apesar de ter entendido corretamente que é inelegível para o cargo de Prefeito o cidadão que exerceu por dois mandatos consecutivos cargo de mesma natureza em Município diverso, não pode incidir sobre o diploma regularmente concedido ao recorrente, vencedor das eleições de 2008 para Prefeito do Município de Valença-RJ; (2) deixar assentados, sob o regime da repercussão geral, os seguintes entendimentos: (2.1) o art. 14, § 5º, da Constituição, deve ser interpretado no sentido de que a proibição da segunda reeleição é absoluta e torna inelegível para determinado cargo de Chefe do Poder Executivo o cidadão que já exerceu dois mandatos consecutivos (reeleito uma única vez) em cargo da mesma natureza, ainda que em ente da federação diverso; (2.2) as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral ou logo após o seu encerramento, impliquem mudança de jurisprudência, não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior.

(STF, RE 637485 / RJ - RIO DE JANEIRO, RECURSO EXTRAORDINÁRIO, Relator(a):  Min. GILMAR MENDES, Julgamento:  01/08/2012           Órgão Julgador:  Tribunal Pleno, Publicação, ACÓRDÃO ELETRÔNICO, DJe-095 DIVULG 20-05-2013 PUBLIC 21-05-2013)

Portanto, restou definido pelo Supremo Tribunal Federal que as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que alterarem a jurisprudência, durante o curso do pleito eleitoral ou logo após seu encerramento, não poderão ser objeto de aplicação aos casos concretos imediatamente, somente tendo eficácia para hipóteses que venham a ocorrer no pleito eleitoral posterior.

4. Conclusão

As alterações da jurisprudência, em que pese normalmente terem aplicação imediata aos casos concretos, até mesmo e principalmente aos que foram objeto de julgamento quando dessa mudança, devem ser vistas com parcimônia na seara eleitoral.

Diante da possibilidade de violação do princípio da segurança jurídica e da previsão constitucional do princípio da anualidade ou anterioridade eleitoral, as regras de direito eleitoral precisam ser previamente de conhecimento dos candidatos que concorrem ao pleito e dos próprios eleitores, evitando-se surpresas que possam macular a legitimidade de um pleito e subverter a escolha popular feito pelo voto.

Tais princípios devem, inclusive, ser objeto de emprego em julgamento que possa alterar jurisprudência pacificada que envolva o direito eleitoral, impedindo com que candidatos eleitos ou ainda durante o processo eleitoral, sejam surpreendidos com situações novas que não possam mais ser revertidas.

Por tais razões o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 637485/RJ, com repercussão geral reconhecida, definiu que as decisões do Tribunal Superior Eleitoral modificativas de sua jurisprudência, durante o curso do pleito eleitoral ou logo após seu encerramento, somente possuem eficácia para hipóteses que venham ocorrer no pleito eleitoral posterior, não possuindo imediata incidência.

5. Referências

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 637485 / RJ - RIO DE JANEIRO, RECURSO EXTRAORDINÁRIO, Relator(a):  Min. GILMAR MENDES, Julgamento:  01/08/2012           Órgão Julgador:  Tribunal Pleno, Publicação, ACÓRDÃO ELETRÔNICO, DJe-095 DIVULG 20-05-2013 PUBLIC 21-05-2013. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=3823598> Acesso em: 20 jan. 2015.

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. CTA - CONSULTA nº 936 - Brasília/DF, Resolução nº 21487 de 04/09/2003, Relator(a) Min. RAPHAEL DE BARROS MONTEIRO FILHO, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Tomo ., Data 16/9/2003, Página 76. Disponível em: < http://inter03.tse.jus.br/InteiroTeor/pesquisa/actionGetBinary.do?tribunal=TSE&processoNumero=936&processoClasse=CTA&decisaoData=20030904&decisaoNumero=21487&noCache=0.04593596211634576>. Acesso em: 20 jan. 2015.

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. REspe - Recurso Especial Eleitoral nº 32507 - Porto De Pedras/AL, Acórdão de 17/12/2008, Relator(a) Min. EROS ROBERTO GRAU, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 17/12/2008, RJTSE - Revista de jurisprudência do TSE, Volume 20, Tomo 1, Data 17/12/2008, Página 362. Disponível em: <http://inter03.tse.jus.br/InteiroTeor/pesquisa/actionGetBinary.do?tribunal=TSE&processoNumero=32507&processoClasse=RESPE&decisaoData=20081217&decisaoNumero=&noCache=0.8599470027256757>. Acesso em: 20 jan. 2015.

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. REspe - Recurso Especial Eleitoral nº 32539 - Palmeira Dos Índios/AL, Acórdão de 17/12/2008, Relator(a) Min. MARCELO HENRIQUES RIBEIRO DE OLIVEIRA, Relator(a) designado(a) Min. CARLOS AUGUSTO AYRES DE FREITAS BRITTO, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 17/12/2008. Disponível em: <http://inter03.tse.jus.br/InteiroTeor/pesquisa/actionGetBinary.do?tribunal=TSE&processoNumero=32539&processoClasse=RESPE&decisaoData=20081217&decisaoNumero=&noCache=0.22909789765253663>. Acesso em: 20 jan. 2015.