Resumo: O artigo em apreço objetiva produzir uma análise dos conceitos jurídicos de Cargo, Emprego e Função Públicos, sendo tal processo analítico erigido a partir de conjunção entre a legislação protetora do tema vigente hodiernamente, qual seja a Lei Federal n.º 8.112/1990, cognominada de “Estatuto dos Servidores Federais Públicos Civis”, e os entendimentos doutrinários sobre a temática. A metodologia de pesquisa é a exploração bibliográfico-revisional.

Palavras-chaves: Cargo; Emprego; Função; análise; Lei Federal n.º 8.112/1990;

Abstract: The article in objective appreciation produce an analysis of the legal concepts Post, Employment and Public Function, and such analytical process built from the conjunction of the protective legislation of the current theme in our times, namely the Federal Law No. 8.112 / 1990, nicknamed of "Status of Public Federal Civil Servers," and the doctrinal understandings on the subject. The research methodology is a bibliographic-revisional operation.

Keywords: Office; employment; function; analysis; Federal Law No. 8,112/ 1990;

Sumário: INTRODUÇÃO. 1 DESENVOLVIMENTO. 1.1 Servidores Públicos Civis. 1.2 Função Pública versus Cargo e Emprego Públicos. 1.3 Vacância. 1.4 Acessibilidade aos Cargos e Empregos públicos: o concurso público. 1.5 O Regimento Jurídico. 1.6 Criação, transformação e extinção de Cargos, Funções ou Empregos públicos. 1.7 O Provimento. 1.8 Direitos e Deveres dos Servidores Públicos. CONSIDERAÇÕES FINAIS. REFERÊNCIAS.

INTRODUÇÃO 

In primo loco, cumpre dizer que este trabalho tem por objetivo precípuo erigir análise sobre os temas Cargo Público, Emprego Público e Função Pública, além de tecer, também, comentários doutrinários analíticos acerca dos artigos da Lei Federal n.º 8.112/1990 que reverberam mandamentos sobre os referidos temas.

A metodologia de pesquisa foi a exploração bibliográfica, bem como o método de estudo é o indutivo com valoração qualitativa. Optou-se por estes procedimentos, porquanto, como preceituam Lakatos e Marconi (2011), a indução é um processo intelectivo em que, partindo de dados particulares, suficientemente constatados, infere-se uma verdade geral ou universalizável, não integrante dos fragmentos analisados.

Nesse rumo, após analisarmos os dados primários constantes nas referências, produzimos o presente trabalho, o qual pode ser considerado como um dado secundário. Não por ter inovado cientificamente, mas apenas por trazer à luz nova organização teórica sobre a temática estudada.

1 DESENVOLVIMENTO

Em sede o trabalho em si mesmo, percebe-se que este se mostra relevante na medida em que, atualmente, o Estado concentra a maior parcela dos serviços disponibilizados à sociedade (saúde, educação etc.). Sendo tais serviços, geralmente e em sua maioria, realizados por servidores públicos. Assim, o estudo, na sua limitação acadêmica, nas seções seguintes, visa a analisar os pormenores envolvendo os institutos Cargo Público, Emprego Público e Função Pública dessa classe de trabalhadores.

1.1 Servidores Públicos Civis

Consoante Mazza (2014) servidores públicos civis são os regidos pela Lei Federal n.º 8.112, de 1990, a qual institui o “regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas federais”, sendo conhecida como “Estatuto do Servidor Público Civil Federal”.

Trata­-se, diz Andrade (2014), de Lei aplicável somente no âmbito federal, sujeitando especificamente os ocupantes de cargos públicos e cargos em comissão da União, bem como suas pessoas jurídicas de direito público, isto é, as autarquias, fundações públicas, agências reguladoras e associações públicas federais.

Nesse espeque, para Di Pietro (2013, p. 595):

"servidor público" é expressão empregada ora em sentido amplo, para designar todas as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício, ora em sentido menos amplo, que exclui os que prestam serviços às entidades com personalidade jurídica de direito privado. Nenhuma vez a Constituição utiliza o vocábulo funcionário, o que não impede seja este mantido na legislação ordinária”. 

1.2 Função Pública versus Cargo e Emprego Públicos

No que tange ao conceito de Função, Bittencourt (2005) diz que se pode verificar que esta corresponde ao conjunto de atribuições de uma pessoa investida de incumbência alguma na administração pública, as quais não correspondem nem a cargo nem a emprego, ou seja, trata-se de um conceito residual.

Além do que, frisa o autor que, de acordo com a CRFB/88, quando se trata de função, tem-se que ter em vista dois tipos de situações:

Função exercida por servidores contratados temporariamente, com base no art. 37, IX da CRFB/88, relativa a quando a administração precisa atender situação de relevante e excepcional interesse público, podendo contratar sem concurso público, sendo que aquele que for contratado sem concurso não vai ser investido nem a Cargo nem Emprego Público, porque para isso há a necessidade do certame público.

Nessa trilha, será contratado para exercer uma Função Pública sem que a ela se corresponda Cargo ou Emprego. Esta se figura como uma das hipóteses da chamada “Função sem Cargo”, mencionada no art. 37 IX da CRFB/88.

Diferentemente é a “Função com Cargo” que a CRFB/88 diz, no inciso V do sobredito art. 37 nomina de “Função de Confiança”, a qual possui o critério de confiança do agente que vai nomear. Só podendo esta ser exercida por servidor que ocupe Cargo de provimento efetivo, o qual passará a exercer atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Todavia, se for exercida chefia, direção e assessoramento por quem ocupe Cargo em comissão, a Constituição dispõe um percentual mínimo obrigatório de servidores de carreira (efetivos) que devem exercer estes tipos de cargo, sendo que, além deste mínimo, qualquer pessoa poderá ser nomeada.

Por oportuno, para Mello (2008), o que não pode deixar de ser explicado é que os cargos distribuem-se em carreiras e classes, e excepcionalmente, criam-se Cargos isolados que são de classe única.

Nesse diapasão, diz Meirelles (2008) que Cargo de carreira é o que se escalona em classes, que  é o agrupamento de Cargos de mesmo vencimento e atribuições, ou seja, as classes podem ser  organizadas de forma escalonada (superposta); quer dizer que entre as classes existe um momento, período diferente de vencimento, formando-se a chamada carreira, que se organiza dentro um de agrupamento de classes superpostas.

Com efeito, o conjunto de carreiras e de Cargos isolados constitui o quadro, de um mesmo serviço, órgão ou poder, permanente; o quadro também pode ser provisório, mas sempre com a observação que não é admitido promoção ou acesso de um para o outro sem concurso público.

Além do que, consoante Mello (2008), o número total dos Cargos de cada quadro é o que se denomina lotação; a modificação da lotação de um quadro, pela passagem de Cargo nele incluso para outro quadro, chama-se de redistribuição, conforme art. 37, da Lei Federal n.º 8.112/1990.

1.3 Vacância

Di Pietro (2013) diz que vacância é o ato administrativo pelo qual o servidor é destituído do Cargo, Emprego ou Função. São as hipóteses do art. 33 da Lei Federal n.º 8.112/1990, quais sejam: demissão, aposentadoria, promoção, falecimento, ascensão, transferência, readaptação e posse em outro cargo inacumulável.

Ao lado disso, frisa a autora que na vacância do Cargo em virtude da modificação do vínculo, o agente legalmente investido poderá ser promovido da classe inicial da carreira para uma classe superior, porquanto a promoção gera vacância (Cargo anterior vago). Bem como, nesse provimento derivado, existe mudança de Cargo sem rompimento do vínculo jurídico, gerando uma  modificação na relação funcional do agente.

Tal ascensão também pode ser chamada de promoção de progressão vertical, que é diferente da progressão horizontal, pois não há a mudança de Cargo. Assim, o Cargo é único, compartimentado em símbolos, e o agente progride dentro do mesmo Cargo até ficar apto para progredir verticalmente, ou seja, há progresso que o agente faz dentro do Cargo, até que tenha a possibilidade de ser promovido. Nesse quadro, na hipótese de readaptação, verifica-se o provimento em Cargo mais adequado em virtude de limitação na capacidade física ou mental do servidor.

1.4 Acessibilidade aos Cargos e Empregos públicos: o concurso público

Mello (2008) diz que a CRFB/88 estabelece o princípio da ampla acessibilidade aos Cargos, Funções e Empregos públicos aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em Lei (art. 37, I), mediante concurso público de provas ou provas e títulos, com ressalva a nomeação para Cargos de provimento em comissão nos quais são livres a nomeação e a exoneração, como disposto no art. 37, II. 

Com relação aos estrangeiros, Di Pietro (2013) diz que sempre houve o entendimento de que era possível a contratação na hipótese do art.37, IX da CRFB/88, para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, no entanto a Lei Federal n.º 8.745/93, que dispõem sobre a contratação de servidor temporário foi alterada pela Lei Federal n.º 9.849/99, incluindo, entre outros casos, a admissão de contratação com base no referido dispositivo para o Cargo de professor estrangeiro e pesquisador visitante estrangeiro (art. 2º, V).

Nessa perspectiva, consigna De Paula (2009) que com a EC n.º 19/1998, que alterou o art. 37, inciso I, da CRFB/88, acrescentando a possibilidade de estrangeiros, na forma da Lei, ocuparem certos Cargos, Empregos e Funções públicas na administração, o acesso dos estrangeiros deve ocorrer na forma da Lei, porque se trata de norma constitucional de eficácia limitada à edição de Lei, que estabelecerá a necessária forma.

1.5 O Regimento Jurídico

Quanto ao Regimento jurídico, Silva (1993) diz que a CRFB/88 reformulou o tratamento do servidor público, instituindo o regime jurídico único e planos de carreiras para administração direta, autárquica e fundações publicas, disposto no art. 39, assim garantindo tratamento isonômico entre os servidores públicos, submetendo- os aos mesmos direitos e obrigações perante a entidade a que servem.

Afirma o autor que o regime jurídico único requer que o funcionalismo na administração, em cada esfera governamental, seja estruturado com base em um plano de carreiras fundadas em um sistema de Cargos classificados de acordo com suas atribuições, na mesma classe, escalonados em função da de maior complexidade dos cargos que a integrem. Possibilitando justa política remuneratória, considerando que o servidor não se limitará apenas ao aumento de suas remunerações, mas, também, terá outras atribuições de maior responsabilidade.

1.6 Criação, transformação e extinção de Cargos, Funções ou Empregos públicos

Mello (2008) diz que a criação de Cargo significa sua institucionalização com denominação própria, prevista em número certo, função específica e correspondente retribuição por pessoas jurídicas de Direito Público e criada por Lei, ressalvando-se apenas os casos de serviços auxiliares do legislativo criando-se por resolução, da Câmara ou do Senado (observando a natureza do Cargo de provimento efetivo, por meio de concurso público ou em comissão por livre escolha).

Já na transformação temos uma alteração de molde a atingir a natureza do Cargo, neste caso ocorrendo à extinção ou criação de um ou de alguns Cargos, que se dá de forma automática e simultânea quando um Cargo é transformado em outro.

Esclarecendo que, conforme diz Gasparini (2003), tanto a criação, como já fora mencionado, quanto a transformação de Cargos exige lei. Bem como, com a extinção o Cargo desaparece e deixa de existir (arts. 48, inciso X, 51, inciso IV e 52, inciso XIII, tratam da extinção do Cargo no âmbito do Executivo e dos serviços auxiliares do Legislativo; já o art. 96, inciso II, aliena b, corresponde à extinção nos serviços auxiliares do Judiciário – todos dispositivos da CRFB/88).

Além do que, para o mesmo autor, a extinção de Cargos em suas autarquias e fundações públicas e a extinção de Cargo dos serviços auxiliares do Judiciário igualmente se formalizarão por meio de Lei. Mas, quando se tratar de Cargos auxiliares do Legislativo, suas autarquias e empresas publicam realiza-se a extinção por Resolução.

Por fim, a criação, transformação e extinção de Cargos, Funções ou Empregos do poder Executivo, nos dizeres de Meirelles (2008), exige Lei de iniciativa do Presidente da República, dos Governadores dos Estados e do Distrito Federal e dos Prefeitos Municipais abrangendo a administração direta, autárquica e fundacional (arts. 61, § 1º, inciso II, alínea d, da CRFB/88).

Sendo assim, ainda que dependam de iniciativa do poder competente podem sofrer emendas do Legislativo, desde que respeitando os limites qualitativos (natureza ou espécie) e quantitativos da proposta, não transformando o projeto original.

1.7 O Provimento

Mello (2008) dizer ser o provimento o ato pelo qual se efetua o preenchimento do Cargo público, com a designação de seu titular. Poder ser originário, autônomo ou derivado. Sendo provimento originário o vínculo inaugural entre administração e o servidor, considerando determinado Cargo, o qual pode ocorrer para quem era servidor público e quem não era servidor e passou a ser. Exemplo trazido pelo autor: um técnico judiciário que passa no concurso para magistratura, nova nomeação que estará constituindo novo vínculo, esse será provimento originário, porque é inaugural, o que se considera é o Cargo.

Nesse diapasão, cumpre exalar que o concurso público destinado a selecionar servidores e empregados públicos, nas palavras de De Paula (2009), não pode ser só de títulos, porquanto tal seleção é vedada pela CRFB/88.

Tem que a seleção, necessariamente, ser de provas, podendo ter provas de títulos também, ou seja, pode ter só provas, bem como pode haver prova e prova de títulos. A administração pode estabelecer critérios diferenciados (objetivos e claros), que deverão estar de acordo com a Lei e relevar as especificidades da Função e/ou do Cargo. Exemplo trazido pelo autor: exame psicotécnico de acordo com a previsão legal com critérios objetivos identificados no edital.

O mesmo autor diz, ainda, ser necessário que sejam esclarecidas as modalidades de provimento por reingresso, situação em que podemos encontrar, por exemplo, a situação de agente que consegue anular demissão e tem o direito de voltar para seu Cargo anterior, denominando-se este fenômeno de reintegração, sendo que o servidor que estava ocupando o Cargo desse servidor reintegrado tem de voltar para seu Cargo anterior, denominando-se tal processo de recondução. Todavia, o Cargo não existir ou for declarado desnecessário, pode ser apresentado a outro Cargo, com atribuições e remuneração compatíveis, ou  ser posto em disponibilidade o servidor reconduzido (art. 41, § 2º, da CRFB/88); e quando o servidor disponível  for chamado a voltar ao serviço, haverá o aproveitamento (art.41 § 3º d,a CRFB/88).

E assim, conforme frisa Filho (2005), não podemos deixar de destacar a última modalidade de provimento derivado por reintegração, em qual o funcionário aposentado que reingressa ao serviço público, a pedido (voluntariamente), que depende do pleito do interessado e de outros requisitos estabelecido em Lei, ou ex-oficio (compulsória), quando cessada a incapacidade que gerou a aposentadoria por invalidez (art. 25 da Lei Federal n.º 8112/1990).

Este mesmo autor preleciona que os Cargos de provimento efetivos são os predispostos a receber ocupantes em caráter definitivo (os que são providos por concurso público). E como menciona o art. 41 da CRFB/88, o servidor após o período de três anos de exercício pode adquirir a efetivação e a estabilidade, denominando-se tal fenômeno de estágio probatório.

Nessa direção, a partir do momento que o servidor adquirir estabilidade no Cargo, só poderá perder o cargo em quatro situações: três delas se encontram no art. 41, § 1º, e a outra no art. 169, § 4º, ambos da CRFB/88, quais sejam:

a) decisão judicial com sentença passada e julgada (demissão, ato punitivo); b) processo administrativo disciplinar, neste caso o servidor perde o Cargo por infração disciplinar, seria aqui o caso de demissão com observância da garantia de ampla defesa; c) processo de avaliação por insuficiente desempenho, (é preciso que esse dispositivo seja regulamentado o inc. III, § 1º, do art. 41, da CRFB/88 para que possa ser aplicado, na forma da lei complementar); e d) exoneração do estável, em virtude de gastos com pessoal, não é hipótese punitiva é uma contingência administrativa - redução do quadro de pessoal com excesso de despesa, factível de acordo com art. 169, § 4º, da CRFB/88.

Cabe ressaltar, conforme Mello (2008), que demissão constitui o desligamento do Cargo com caráter de sanção, aplicável nas hipóteses previstas em Lei, diferente de exoneração, que é o desligamento sem caráter sancionador e pode ser a pedido ou a ex-oficio, nos seguintes casos: desinvestir de cargo em comissão; quando no caso de provimento efetivo o servidor demonstrar ser inadequado ao Cargo antes de completar o triênio para estabilidade e a administração o desliga; na avaliação periódica de desempenho tenha sido considerado insatisfatório; quando o servidor empossado não entrar em exercício em prazo legal; quando o servidor, em acumulação proibida, desde que de boa fé, permitindo optar pelo Cargo que desejar ser efetivado.

Bem como, Filho (2005) diz que no Cargo de provimento vitalício a demissão do servidor dependerá de sentença judicial transitada em julgado, que reconheça a comprovação de infração a que seja cominada a sanção capital. Somente possível em relação aos cargos que a Constituição define como de provimento vitalício, quais sejam: os magistrados (art.95, inc. I), os membros dos tribunais de contas (art.73, § 3º), e do ministério público (art.128, § 5º,”a”).

Quanto ao Cargo de provimento em comissão, para Di Pietro (2013), este é o que se dá por meio de nomeação independente de concurso e em caráter transitório; a possibilidade em relação a esses Cargos somente se dará mediante Lei que a declare e provimento em comissão.

O provimento dos Cargos públicos da administração federal direta, conforme Mello (2008), cabe ao Presidente da República, por meio de decreto, observado o que a respeito dispuser a Lei (art. 84, XXV, da CRFB/88). Essa atribuição pode ser delegada pelo Presidente da República, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites da delegação (art. 84, parágrafo único, da CRFB/88).

Bem como, consoante Gasparini (2003), ao Presidente República cabe prover cargos que integram a estrutura do Judiciário, como ocorre com os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores, os governadores de territórios, o procurador geral da república, o presidente do banco central, todos se aprovados pelo Senado (art. 84, XIV, da CRFB/88). O mesmo se pode dizer da nomeação dos Ministros do TCU (art. 73, § 2º, da CRFB/88). 

1.8 Direitos e Deveres dos Servidores Públicos

Os direitos e deveres dos servidores públicos, diz Di Pietro (2013), se forem estatutários estão elencados no Estatuto do Servidor ou no caso de servidor celetista na CLT, devendo-se, também, observar normas consagradas na CRFB/88 (arts. 37 a 42). Ainda mais, não existe impedimento para que outros direitos sejam atribuídos pelas Constituições Estaduais ou nas leis ordinárias dos Estados e municípios.

Por fim, diz a autora que os direitos concernentes aos subsídios diz que estes se compõem de uma parcela única, ou seja, fragmentos pecuniários indivisos e vedado acréscimo de vantagens outras de qualquer espécie.

Quanto ao vencimento, assevera a autora que este é a retribuição pecuniária fixada em Lei pelo exercício do Cargo público. Já a remuneração é o vencimento somado com as vantagens pecuniárias atribuídas em Lei; de acordo com a Lei Federal n.º 8.112/1990 existem algumas espécies de vantagens pecuniárias:a) as indenizações, com finalidade ressarcir despesas que o servidor tenha sido obrigado a realizar em razão do serviço, compreendendo em ajuda de custo, diárias, transporte e auxílio-moradia; e b) as gratificações dispostas nos arts. 61, I, II e IX, 62, 63 e 76-A da sobrecitada Lei.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme diz Mello (2008), após a queda do absolutismo, a divindade é posta de lado. Surgem lutas entre o poder religioso e o poder laico para estabelecer o mando e o poder de decidir, porque durante muitos séculos conviveram a soberania terrena do monarca e o poder do papa, até que o Estado passou a agir independentemente na órbita da esfera pública.

Nesse prisma, para o autor, o poder do Estado e seus servidores é o poder dos homens que o administram, e quanto mais poderoso for o Estado, maior será o poder destes que o administram, sendo o poder máximo, o poder do Estado absolutista, exercitado ilimitadamente, sem restrições e sem divisões.

Assim, é indubitável que hodiernamente, dado a maioria dos serviços essenciais aos seres humanos serem disponibilizados pelo Estado, os servidores públicos, agentes políticos, empregados públicos e demais pessoas com vínculo junto à administração pública são relevantíssimos para a manutenção do próprio Estado, enquanto instituição responsável pela manutenção da vida das pessoas.

Aí reside a importância do presente trabalho, o qual teve por desiderato erigir análise sobre os temas Cargo Público, Emprego Público e Função Pública, além de tecer, também, comentários doutrinários analíticos acerca dos artigos da Lei Federal n.º 8.112/1990 que tratam do assunto.

REFERÊNCIAS

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______. Constituição Federal de 1988. Brasília: Senado Federal, 1988.

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