EDY CÉSAR DOS PASSOS JÚNIOR [1]

(orientador)

RESUMO: O presente trabalho objetiva delinear sobre o papel dos Tribunais de Contas na consolidação e efetivação da participação popular na fiscalização da res publica, e as medidas punitivas aplicáveis ao descumprimento. Com o advento da Lei Complementar nº 131/2009 (Lei da Transparência), Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) e da Lei nº 13.460/2017 (Lei de participação, proteção e defesa dos direitos dos usuários dos serviços públicos), consideradas regras de garantia de participação popular (Controle Social), muito se questiona sobre a participação dos Tribunais de Contas como agente fiscalizador e sancionador no cumprimento destes dispositivos legais. Com esta pesquisa busca-se apresentar conceitos e a hermenêutica das Leis de Acesso à Informação, Lei da Transparência e o papel das Ouvidorias, bem como a importância dos Tribunais de Contas no fomento destes, e de outras espécies de controle social.  Portanto no presente trabalho busca-se elaborar um estudo sobre os principais tipos de controle social, e atuação dos Tribunais de Contas no fomento e no fortalecimento da participação popular na fiscalização dos atos e despesas públicas, através da apresentação de conceitos doutrinários e jurisprudências dos tribunais acerca do tema. Será adotada como metodologia a documental teórica qualitativa, baseada em doutrinas, jurisprudências e legislações relacionadas.

Palavras-chave: Controle Social; Tribunais de Contas; Administração Pública.

INTRODUÇÃO

A corrupção no Brasil adquiriu visibilidade mundial nos últimos anos, em meio a diversas denúncias e investigações policiais sobre desvios de dinheiro público, lavagem de dinheiro e fraudes, o controle da gestão pública vem se destacando como medida necessária no combate a estas práticas.

 Para além da atuação do Controle Interno (fiscalização exercida no âmbito da própria Administração Pública) e do Controle Externo (exercido por entidade externa à Administração Pública), o Controle Social demonstra ser um importante aliado no enfrentamento da má gestão e dos crimes a ela relacionados.

O Controle social é aquele exercido pela sociedade em geral, com o objetivo de acompanhar as ações governamentais, na execução de projetos e dos seus respectivos gastos, no intuito de ter um serviço público de qualidade e eficiente.

A importância deste controle pelo povo restou evidente com o advento da Lei Complementar nº 131/2009 (Lei da Transparência); Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) e da Lei nº 13.460/2017 (Lei de participação, proteção e defesa dos direitos dos usuários dos serviços públicos), consideradas regras de garantia de participação popular.

Por ser um órgão que tem por competência precípua a fiscalização do Erário Público, o Tribunal de Contas exerce um papel fundamental no fomento do cumprimento destas leis e, consequentemente no fortalecimento do controle social. É neste contexto, que se apresenta a seguinte problemática: como funcionam, quais são os instrumentos de Controle Social e quais medidas são tomadas pelos Tribunais de Contas para garantir o seu efetivo cumprimento?

Deste modo, a presente pesquisa objetiva, em linhas gerais, delinear sobre o papel dos Tribunais de Contas na consolidação e efetivação da participação popular na fiscalização da res publica, e as medidas punitivas aplicáveis ao descumprimento pelo gestor público.

Para tanto, de modo específico, serão apresentados aspectos conceituais do Controle Social, a contextualização sobre a sua inserção e aplicação nos principais instrumentos de participação popular: Lei de Acesso à Informação, Portais da Transparência e Ouvidorias, e abordar quais medidas estão sendo adotadas pelos Tribunais de Contas para punir os agentes públicos e políticos que inviabilizam informações que deveriam ser de livre acesso ao cidadão, bem como no incentivo da criação das Ouvidorias como intermediadoras do Controle Social.

A escolha do tema “A Importância dos Tribunais de Contas no Fomento e na Fiscalização dos Instrumentos de Controle Social”, reside, na convergência entre os interesses da sociedade e a missão dos Tribunais de Contas, e esta última deve ser vista como elemento fortalecedor da primeira. Para tanto, serão abordados os instrumentos que os Tribunais de Contas dispõem para fomentar o controle social.

Há de se considerar que como agente fiscalizador, integrante do Controle Externo brasileiro, os Tribunais de Contas têm um papel importante na tutela do controle social, como medida de manutenção e de garantia do Estado democrático de Direito.

Sendo assim, a importância desta pesquisa, reside no fato de que se busca aferir quais as medidas estão sendo adotadas pelos Tribunais de Contas, para garantir que a Administração Pública cumpra as leis que determinam a publicidade de seus atos e que permitam efetivamente o acesso à informação para qualquer cidadão fiscalizar os atos de gestão pública.

Nesta seara o presente trabalho abordará esta discussão à luz das espécies de controle social, no intuito de contribuir com o debate jurídico e com os estudos afetos à participação dos Tribunais de Contas no cumprimento pelos seus jurisdicionados, das leis voltadas para o controle social, bem como com os profissionais da área jurídica, pois trará uma abordagem significativa da temática no contexto da Administração Pública.

Serão adotadas como método de pesquisa a documental teórica embasada em doutrinas, jurisprudências e entendimentos de Tribunais de Contas, por meio de uma abordagem descritiva sobre diversos aspectos e conceitos delineados por doutrinadores e pesquisadores da temática, a partir de ampla revisão teórica bibliográfica.

1. BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE OS TIPOS DE CONTROLE NO BRASIL

Por diversas vezes, o Constituinte preocupou-se em estatuir na Constituição Federal (BRASIL, 1988), meios que possibilitassem haver um amplo controle e fiscalização dos atos praticados pelo poder público, como se constata, por exemplo, da leitura dos artigos 31, 70, 71 e 74 do referido diploma.

Tal medida fundamenta-se no fato de que a Administração Pública só pode atuar para proteger e suprir os interesses da coletividade. Por este motivo, a legislação atribui competências aos agentes públicos e, ao mesmo tempo, define claramente os limites para o exercício de tais atribuições, o que é chamado pela doutrina como Controle da Administração Pública (MAZZA, 2018, p. 435).

Não obstante a previsão constitucional, algumas situações de controle encontram-se também pacificadas na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - STF, o qual já sumulou entendimento de que a Administração Pública pode exercer um autocontrole (autotutela) dos seus atos, e que o Tribunal de Contas pode realizar um controle de legalidade dos atos administrativos, no âmbito de sua jurisdição, vejamos:

Súmula 346, STF: A administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos.

Súmula 347, STF: O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.

Súmula 473, STF: A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

O controle é exercido sobre diversas vertentes e formas, mas para não alargar a presente pesquisa, trataremos sobre o controle exercido no âmbito da Administração Pública. Como se extrai do excerto acima, o controle pode ser exercido por órgãos e entidades dotadas de autonomia específica para tanto, pela própria Administração Pública que exerce um autocontrole quando anula ou revoga seus próprios atos, quando revestidos de ilegalidade ou por conveniência e oportunidade.

Assim, o controle se mostra essencial para consecução da fiscalização do Erário Público, sendo tratado exaustivamente em nosso ordenamento jurídico devido à relevância da sua aplicação.

1.1 A TIPOLOGIA DO CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Há diversas classificações para o controle dos atos administrativos na doutrina. Meirelles (2016, p. 796), considera que os tipos e formas de controle possuem variantes conforme “o Poder, órgão ou autoridade que o exercita ou o fundamento, o modo e o momento de sua efetivação”. Ainda segundo o ilustre professor, as formas de controle podem ser:

hierárquico ou finalístico; consoante a localização do órgão que os realiza, podem ser internos ou externos; segundo o momento em que são feitos, considerando-se prévios, concomitantes ou subsequentes, ou, por outras palavras, preventivos, sucessivos, ou corretivos; e finalmente, quanto ao aspecto controlado, podem ser de legalidade ou de mérito.

Já para a autora Di Pietro (2017, p. 971-972) o controle administrativo pode ser exercido por órgão administrativo, legislativo ou judicial. Quanto ao momento que ocorre o controle pode ser prévio, concomitante ou posterior ao ato. Ela ainda afirma que também pode ser interno ou externo e ser aplicado quanto à questão da legalidade ou de mérito.

A classificação segundo Medauar (2018, p. 376) baseia-se no critério do agente controlador para distinguir as espécies de controle aplicadas à administração, conforme pode ser visto abaixo:

quando o agente controlador integra a própria Administração, está-se diante de um controle interno, exercido pela própria administração sobre seus órgãos e suas entidades da Administração indireta.

A autora classifica como controle externo “se o controle é efetuado por órgão, ente ou instituição exterior à estrutura da Administração”.

O controle interno é um órgão vinculado à Administração Pública fiscalizada, mas que é dotado de autonomia e independência para exercer suas atividades. Também integra as ações de controle interno, a fiscalização feita por órgão superior sobre os vários departamentos administrativos que o compõem.

Já o controle externo é exercido por entidade distinta da Administração Pública, cuja competência é comumente prevista na Constituição Federal, são exemplos de Controle Externo, o controle do Judiciário sobre atos do Executivo em ações judiciais, ou do Tribunal de Contas sobre atos do Executivo e do Judiciário.

Acerca das características do Controle, Medauar (2018, p. 376) destaca em sua obra que:

- Quanto ao aspecto em que incide poderá ser sobre o controle de legalidade em geral ou à legalidade contábil-financeira;

- Quanto ao controle da boa administração (eficiência, produtividade, gestão);

- Quanto ao momento em que é exercido o controle poderá ser observado o aspecto de controle prévio, concomitante, ou posterior ao ato da administração;

- Quanto à amplitude do controle, que trata sobre a incidência sobre atuação em um ato isolado ou sobre um conjunto de atos da administração. (MEDAUAR, 2018. p. 376-377)

O controle incide sobre diversas matérias, incluindo-se, a verificação da legalidade de ato administrativo, confronto das informações contábil-financeiro, análise do cumprimento dos princípios e critérios de eficiência, produtividade e qualidade da gestão. Este controle pode ser exercido antes da consecução do ato, em tempo real ou após a efetivação deste.

Esta fiscalização pode refletir um ato isolado ou em conjunto com os demais, de forma a abranger todos os passos que originaram determinada medida administrativa, neste contexto, o Controle Interno e Externo podem atuar de forma separada ou em conjunto.

Há que se ressaltar que o Controle existe para além das fiscalizações feitas no âmbito da própria administração, ou por órgãos ou entidades diversas, ele pode ser exercido por qualquer cidadão, por meio do controle denominado Controle Social.

2. CONCEITO E TIPOS DE CONTROLE SOCIAL

O conceito de Controle Social está atrelado à participação da sociedade civil na fiscalização dos atos e atividades da Administração Pública, de modo a identificar a adequada utilização dos recursos públicos para suprir as necessidades da população.

Nesta seara, ensina Callado e Paiva (2004, p. 06):

O conceito de controle social se refere ao espaço de controle da Administração Pública que se dá com a participação da Sociedade Civil, ou seja, por pessoas e instituições que não estão vinculadas à estrutura governamental. Ressalta-se aqui que o controle social abrange tanto as instituições da sociedade civil organizada como um cidadão comum que deseje interagir com a Administração Pública exercendo uma cidadania ativa e reivindicando direitos.

O controle social está intimamente ligado com o exercício da cidadania e da premissa de que o poder que emana do povo, sacramentado no parágrafo único do art. 1º da Constituição Federal de 1988 (CRF/88).

Esta referência sobre cidadania ainda está contido no conceito apresentado por Siraque (2004, p. 116):

Controle social é o ato realizado individual ou coletivamente pelos membros da sociedade, por meio de entidades juridicamente organizadas ou não, através dos diversos instrumentos jurídicos colocados à disposição da cidadania para fiscalizar, vigiar, velar, examinar, inquirir e colher informações a respeito de algo. O “algo” a ser controlado é o resultado do exercício da função administrativa do Estado. O controle social da função administrativa do Estado tem, assim, a finalidade de submeter os agentes que exercem função administrativa junto aos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário ao controle da sociedade.

O cidadão, por meio deste controle, pode fazer uma análise tanto do mérito (conveniência e oportunidade) quanto da legalidade de uma decisão estatal, ou seja, se o ato praticado pela Administração Pública, em todas as suas esferas, correspondem aos planos e projetos governamentais estabelecidos, bem como se atendem as normas constitucionais e infraconstitucionais vigentes. (SIRAQUE, 2004, p. 113).

Abstrai-se que diferentemente dos controles interno e externo, já referenciados nesta pesquisa, o controle social é uma faculdade do cidadão, que não possui obrigação legal de exercer esta fiscalização, o ordenamento jurídico, neste caso, dispõe de vários instrumentos para que este seja realizado.

Sopesado na clareza que devem revestir os gastos públicos, a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, comumente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF estabelece um capítulo inteiro para tratar da Transparência, Controle e Fiscalização da Gestão Fiscal.

O artigo 48 da referida Lei aduze que:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

O objetivo deste dispositivo é garantir a transparência da gestão fiscal, de modo que qualquer cidadão tenha acesso aos planos e gastos públicos, e, assim, exerça ativamente sua cidadania.

Vários são os instrumentos de controle e participação popular dispersos em diferentes normas brasileiras. Todavia, no intuito de otimizar e delimitar o escopo do presente trabalho, tratar-se-á nos itens que se seguem, dos principais mecanismos de Controle Social: Lei de Acesso à Informação, Portais da Transparência e Ouvidoria.

2.1 Lei de Acesso à Informação

O direito de acesso à informação é um direito fundamental previsto no art. 5º, inciso XXXIII da Constituição de 1988, que prevê:

(...) XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; 

O constituinte ao dispor tal dispositivo, privilegiou a transparência e a publicidade dos atos administrativos, possibilitando que qualquer cidadão tenha acesso tanto às suas informações pessoais quanto às de interesse coletivo.

Não obstante a previsão constitucional, no dia 18 de novembro de 2011 foi promulgada a Lei Federal nº 12.527, que ficara conhecida popularmente como Lei de Acesso à Informação - LAI.

 Acerca da Lei de Acesso à Informação, Motta (2018, p. 273) traz as seguintes considerações:

A Lei nº 12.527/2001 – Lei de Acesso à Informação (LAI) – regula o acesso a informações previsto neste dispositivo e também no inciso II, do § 3 o , do art. 37 e no § 2 o do art. 216, todos da CR. Em homenagem ao princípio da publicidade que se concretiza com o acesso à informação, sendo obrigação dos órgãos públicos e entidades do Poder Público, observadas as normas e os procedimentos aplicáveis, garantir a gestão transparente da informação.

Para garantir o acesso à informação, a LAI, em linhas gerais, alberga os seguintes princípios: o acesso à informação é a regra e o sigilo à exceção; o requerente não precisa justificar o motivo da solicitação; as hipóteses de sigilo são limitadas e legalmente estabelecidas; as informações devem ser fornecidas a título gratuito, excetuando custos de reprodução; fixação de procedimentos que facilitem o acesso à informação, e divulgação proativa de informações de interesse geral e coletivo.

A intenção clara da norma é proporcionar ao cidadão comum, o acesso à informação para acompanhar e fiscalizar todos os atos da administração pública, excetuando os considerados sigilosos, e garantir a efetividade do controle social.

2.2 Portais da Transparência

A lei de acesso à informação, como já tratado anteriormente, adentrou ao ordenamento jurídico como meio de garantir o acesso ao cidadão dos atos de gestão da Administração Pública e dar cumprimento ao princípio da gestão participativa.

O artigo 8º da LAI estabelece que os órgãos e entidades devem divulgar as informações de interesse coletivo ou geral, em local de fácil acesso, complementando no parágrafo § 2º, que: “para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).”

Antes mesmo da Lei de Acesso à informação de 2011, determinar que as informações sejam divulgadas na rede mundial de computadores, o Decreto Federal nº 5.482, de 30 de junho de 2005, já estabelecia ao Poder Executivo Federal a manutenção de um Portal da Transparência, em sítio eletrônico, para veicular dados e informações detalhadas sobre a execução orçamentária e financeira da União. A Lei nº 12.527/2011, portanto, veio ratificar esta obrigatoriedade a todos os entes públicos.

Ao estudar o Decreto nº 5.482/2005, Figueiredo; Santos (2014, p. 10-11) esclarecem que:

A Controladoria-Geral da União fica incumbida de tornar e manter disponível repositório, denominado “banco de dados de Transparência Pública”, com as informações que formarão o conteúdo mínimo a ser divulgado nas páginas dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, indireta e o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão apresentará modelos das páginas de Transparência Pública. Dessa forma, foram criados dois veículos de comunicação do governo federal com a Sociedade. O primeiro é o Portal da Transparência apresentando ao cidadão, em um único sítio, informações sobre a aplicação de recursos públicos federais, a partir da consolidação de milhões de dados de diversos órgãos relativos a Programas e Ações de Governo. O segundo as Páginas de Transparência Pública apresentam, em site próprio de cada órgão e entidade da real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

No âmbito federal, o legislador incumbiu a Controladoria-Geral da União, a regulamentação e manutenção dos portais da transparência de sua competência, estabelecendo um conteúdo mínimo que deverá constar nos portais das demais entidades.

E, para garantir a abrangência e eficiência da divulgação das informações o governo federal criou dois veículos de informação, sendo o primeiro o Portal da Transparência, em sítio único, com informações sobre ações e programas do governo federal e divulgações dos respectivos recursos públicos, e, a segunda, a página da Transparência Pública, contendo os canais de transparência e informações de execução orçamentária e financeira da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. (FIGUEIREDO; SANTOS, 2012, p. 11)

O Portal da Transparência das Entidades e Órgãos Públicos se insere na categoria de transparência ativa das informações, neste ponto, cumpre trazer a diferenciação proposta por Resende; Nassif (2015, p.10):

A transparência ativa é a transparência promovida, por exemplo, pelos Portais de Acesso à Informação Pública. Ela é chamada de ativa, pois independe da solicitação específica de algum cidadão, devendo também ser completa e regularmente atualizada. Os governos estariam assim, por conta própria, obrigados à manter os cidadãos atualizados acerca de despesas orçamentárias, com pessoal, licitações, arrecadação de impostos, pagamento de fornecedores, etc. Já a transparência passiva é a obrigação que os governos tem de atender toda e qualquer solicitação, por mais específica que seja, desde que seja formalmente solicitada ao órgão correspondente e que não possua nenhum critério de sigilo de Estado que justifique uma negativa ao acesso. Neste caso, o cidadão precisa localizar, dentro do órgão governamental que possui a informação, um departamento responsável pelo Serviço de Informação ao Cidadão (SIC). Entendidas essas diferenças, podemos observar que, no caso da transparência passiva, há a clara necessidade de identificação do requerente.

Depreende-se que a transparência ativa é de iniciativa da própria Administração Pública, que de forma voluntária disponibiliza dados sobre sua gestão, compreendendo, portanto, seu portal da transparência. De outro modo, a transparência pacífica corresponde às informações fornecidas mediante solicitação do cidadão, e está estritamente atrelada ao direito de acesso à informação e princípio da publicidade.

Os dados postados no portal da transparência devem ser claros e com linguagem cidadã, para que qualquer pessoa possa exercer com plenitude o controle das ações públicas e apresentar denúncias, reclamações e demais atos afetos ao exercício da cidadania.

2.3 Ouvidoria

A instituição da Ouvidoria no Brasil, remota aos primórdios da sua descoberta, mais precisamente no ano de 1548, com a figura do Ouvidor-Geral com as funções de Corregedor-Geral da Justiça em todo o território recém-colonizado.

O Ouvidor-Geral naquela época atuava como uma espécie de juiz ou de um auxiliar direto dos donatários das capitanias hereditárias, diferentemente, das funções exercidas atualmente pelo ouvidor, que se estabelece como elo de comunicação entre o cidadão e a Administração Pública. Nesta senda, Nelson (2017, p. 1) esclarece:

A Ouvidoria, na sua compreensão atual – que não se confunde com aquela antiga figura do Ouvidor no Brasil Colonial, uma espécie de juiz ou auxiliar direto dos donatários das capitanias hereditárias -, estabelece-se como um canal de manifestação do cidadão, configurando-se, assim, como um mecanismo de exercício da cidadania e meio estratégico de apoio à gestão das organizações, seja na melhoria da qualidade dos serviços oferecidos, seja para atender às crescentes necessidades de transparência, arejamento e revisão de processos impostos às organizações pela nova ordem social globalizada.

Trata-se de mais um instrumento de exercício da cidadania, que visa aproximar o governado do governante. Em sua origem recente, as Ouvidorias foram instituídas para fazer cumprir o art. 37, §3º, I, II e III da Constituição Federal (CRF/88), que assim determina:

Art. 37 (...)

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Por força constitucional estas instituições objetivam contribuir com o cidadão em suas relações com o Estado, viabilizando a oposição de críticas e sugestões de modo que estas contribuam com a melhoria do serviço público prestado pelos agentes públicos. Através deste mecanismo é reforçada a ideia de democracia e da mediação como meio de solução dos conflitos de ordem pública, no entanto, há de se ressaltar que não compete às ouvidorias a apuração de responsabilidades, aplicação de punições ou aferição de culpa. (CAVALCANTE, 2016, p. 268-269).

Dentre as atividades exercidas pela Ouvidora encontra-se: a) o recebimento das demandas, onde o requerente manifesta seu interesse nos canais disponibilizados; b) a análise desta solicitação (se é sigilosa ou não, e o encaminhamento que deve ser dado); c) o encaminhamento, em que a demanda é enviada para avaliação da unidade responsável, com conhecimento ao cidadão; d) o acompanhamento, onde o responsável pela ouvidoria acompanha a demanda e zela pela clareza e presteza da informação (podendo inclusive encaminhá-la para autoridade superior, se a manifestação for insuficiente ou rasa) e, por fim, tem-se a resposta ao cidadão e o encerramento (uma demanda só pode ser concluída se a resposta for satisfatória). (CAVALCANTE, 2016, p. 277-278).

Pela tramitação elencada, nota-se que a ouvidoria pública assemelha-se aos Serviços de Atendimento ao Consumidor do âmbito privado, pois, é a unidade responsável por receber denúncias, reclamações e sugestões e propiciar todos os meios necessários para que o interesse do cidadão seja satisfeito.

Este raciocínio ficou mais patente com a promulgação da Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017, que dispõe sobre participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública.

Referida lei evidencia a importância das Ouvidorias no âmbito público, ao dispor:

Art. 9º Para garantir seus direitos, o usuário poderá apresentar manifestações perante a administração pública acerca da prestação de serviços públicos.

Art. 10. A manifestação será dirigida à ouvidoria do órgão ou entidade responsável e conterá a identificação do requerente.

Art. 16. A ouvidoria encaminhará a decisão administrativa final ao usuário, observado o prazo de trinta dias, prorrogável de forma justificada uma única vez, por igual período.

Parágrafo único. Observado o prazo previsto no caput, a ouvidoria poderá solicitar informações e esclarecimentos diretamente a agentes públicos do órgão ou entidade a que se vincula, e as solicitações devem ser respondidas no prazo de vinte dias, prorrogável de forma justificada uma única vez, por igual período.

Como instrumento essencial para a transparência e aproximação da entidade com os cidadãos, a Ouvidoria ganhou espaço significativo no ordenamento jurídico com a edição desta lei, que para além de estabelecer competências e atribuições para a instituição, estabelece prazos e critérios a serem cumpridos pela administração pública.

Os benefícios advindo do trabalho das Ouvidorias não se limitam a viabilizar o Controle Social, são ferramentas importantes para os gestores públicos avaliarem qualitativamente a prestação de seus serviços, e redirecionar suas ações em prol da eficiência e efetividade da gestão.

3. O FOMENTO E FISCALIZAÇÃO DO CONTROLE SOCIAL PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Conforme já tratado anteriormente, o controle e a fiscalização exercida pelos Tribunais de Contas advêm do art. 71 da Constituição Federal (CRF/88) e estão inseridas na categoria de Controle Externo das atividades administrativas.

Como agente fiscalizador, o Tribunal de Contas afigura-se, assim, como outras entidades de Controle, como entidade responsável por salvaguardar os direitos e interesses da coletividade, principalmente no que se refere à obtenção de informações e exercício da cidadania pelo controle social.

Estabelecendo esta relação entre Tribunal de Contas e Controle Social, Pascoal; Farias (2012, p. 159), prelecionam que:

Como já referido, a Constituição Federal prevê um canal de comunicação direto entre a sociedade e os tribunais de contas (arts. 74, § 2º, e 75), facultando àquela denunciar a ocorrência de irregularidades e ilegalidades na gestão pública. Adicionalmente, embora diga respeito ao âmbito municipal, nossa Carta (art. 31, § 3º) abre espaço para a sociedade ter acesso às contas anuais dos gestores, um dos objetos essenciais para o exercício do controle externo, o que possibilita um diálogo mais efetivo com os tribunais de contas. De outra parte, como também já referido, a existência de uma seção específica na LRF (IX, arts. 48-59) destinada a garantir o controle, a fiscalização e a transparência da gestão pública representa um elemento essencial para facilitar essa interação. De qualquer modo, talvez o espaço mais rico de interação, objeto desse item, seja aquele constituído pelas ouvidorias dos tribunais de contas, presentes na maioria dessas instituições, que representam um canal direto para fazer valer o preceito inscrito no art. 74, § 2º, da nossa Carta.

A própria Carta Magna estabelece estrita relação entre o cidadão e o Tribunal de Contas, que neste contexto deve estabelecer mecanismos que garantam o efetivo cumprimento da Lei de Acesso à Informação materializada nos Portais da Transparência (transparência ativa) e no fortalecimento e instituição de Ouvidorias de seus jurisdicionados.

Neste sentido, cumpre trazer a lume algumas medidas adotadas pelas Cortes de Contas nacionais, para consecução destes objetivos. O Tribunal de Contas do Estado do Tocantins – TCE/TO, por meio da Resolução TCE/TO nº 282/2019[2], aplicou multa ao município, por ausência de implementação do Portal da Transparência, conforme se verifica abaixo:

EMENTA: REPRESENTAÇÃO. AUSÊNCIA DE IMPLEMENTAÇÃO DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. APLICAÇÃO DE MULTA POR DESCUMPRIMENTO DA LEGISLAÇÃO. CONCESSÃO DE PRAZO DE 30 DIAS PARA A ADEQUADA IMPLANTAÇÃO DO PORTAL SOB PENA DE ADOÇÃO DE MEDIDA MAIS GRAVOSA ATINENTE À SUSPENSÃO DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS.

(...)

10.5.1. Aplicar multa de R$ 1.000,00 (mil reais) ao Senhor José Maria Barbosa Ribeiro – CPF: 860.985.861-87 – Presidente da Câmara de Aparecida do Rio Negro à época da emissão do Relatório nº 22/2018, diante da violação aos Artigos 48 e 48-A da Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 8º da Lei Federal n° 12.527/2011 e Decreto Federal n° 7185/2010, pela prática de ato com grave infração à norma constitucional e legal, relativamente a implantação inadequada das informações necessárias ao Portal da Transparência, conforme fundamentação constante do voto.

Observa-se que a ausência do Portal da Transparência é infração grave à Constituição Federal (princípio da publicidade), e às Leis de Acesso à Informação e Responsabilidade Fiscal. No caso concreto, o TCE/TO aplicou a multa ao gestor e determinou à unidade técnica competente, a realização de monitoramento desta decisão:

10.7.1. Determinar que realize a comunicação à Coordenadoria de Acompanhamento Contábil e Gestão Fiscal, se verificado, em monitoramento, o não cumprimento da determinação feita por este Sodalício de adequação do Portal da Transparência, para que o resultado da fiscalização seja inserido na Certidão emitida para fins de comprovação da situação do Ente no que se refere às exigências para recebimento de transferências voluntárias, tendo em vista o disposto nos arts. 73-B, 73-C, c/c art. 23, § 3º, inciso I da LC nº 101/2000 e as atribuições da Coordenadoria, até que seja comprovada a regularização dos artigos 48 e 48-A, da Lei Complementar nº 101/2000.

A gravidade pelo descumprimento da LAI, com a manutenção de informações de interesse público na rede mundial de computadores, pode impossibilitar que a entidade receba transferências voluntárias da União, gerando inúmeros prejuízos à Administração Pública.

Em sede de análise dos Portais da Transparência, o Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso, por meio do Acórdão nº 441/2016[3], proferiu a seguinte decisão:

PREFEITURAS MUNICIPAIS DOS 30 MAIORES MUNICÍPIOS DO ESTADO DO MATO GROSSO. AUDITORIA ESPECIAL RELATIVA AO CUMPRIMENTO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LEI Nº 12.527/2011). Conhecimento dos relatórios técnicos de auditoria. Determinação às prefeituras de Barra do Bugres, Colniza, Lucas do Rio Verde, Nova Xavantina, Peixoto de Azevedo, Pontes e Lacerda e Rondonópolis para que adotem medidas corretivas a fim de evitar que a equipe técnica proceda à nova auditoria e avalie a pertinência de propor representação de natureza interna. Determinação à Secex competente que promova o monitoramento do cumprimento das obrigações acordadas nos termos de ajustamento de gestão.

Assim como no Tocantins, a Corte mato-grossense determinou o monitoramento do Portal da Transparência, e concedeu aos municípios relacionados na decisão, o prazo de 90 (noventa) dias para adequarem os seus portais.

Não obstante a atuação ostensiva e punitiva engendrada pelas Cortes de Contas, para garantir a efetividade do cumprimento das legislações que garantem o controle social, vários projetos de caráter preventivo, como cursos, palestras e canais de atendimento são criados para participação dos gestores das entidades e da sociedade em geral.

Ao fazer um estudo de caso sobre as Ouvidorias estaduais e as atividades do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins afetas ao Controle Social, Pereira; Marques (2019, p. 14) tecem as seguintes considerações:

Outra atuação de destaque se dá em virtude do programa “TCE de Portas Abertas” que abre espaço a jovens estudantes que se interessam em conhecer o papel do Tribunal de Contas do Tocantins e são proferidas palestras diversas sobre os canais de comunicação do TCE/TO, as principais ferramentas, a exemplo do Portal da Transparência, o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) e o Portal de Consulta Pública de Processos (e-Contas).

Destaca-se ainda a realização de seminários e palestras como o Seminário “Controle Social como instrumento de Combate à Corrupção”, ocorrido em setembro de 2018. E a realização também em 2018 da Semana do Controle Social, sendo esta uma ação com vistas à aproximação da sociedade e ao estímulo da participação do cidadão na fiscalização dos recursos públicos. E a promoção do concurso de vídeos da Ouvidoria “Fiscalize em 1 Minuto” sendo seu principal objetivo incentivar a produção independente de vídeos, em mídias digitais, a fim de fomentar o exercício do controle social por meio da participação ativa da população tocantinense, considerando seus diversos meios de comunicação social.

Para além de realizar diversas capacitações voltadas ao Controle Social, o Tribunal de Contas do Estado do Tocantins realizou um concurso, com premiação, intitulado “Fiscalize em um minuto” voltado para a população tocantinense. O projeto prevê o envio de um vídeo de 1 (um) minuto demonstrando a fiscalização que qualquer cidadão pode fazer da res publica.

As Cortes de Contas, portanto, exercem o fomento do controle social de modo ativo aplicando multas e fixando prazos, e em caráter educativo, por meio de projetos, cursos e capacitações, além de manter as suas Ouvidorias em funcionamento, para receber denúncias, esclarecimentos e reclamações de sua própria unidade e de seus jurisdicionados.

O papel do Tribunal de Contas no fortalecimento do Controle Social é inarredável e essencial, pois, através de ações efetivas é que se constrói uma sociedade justa e solidária.

CONCLUSÃO

A Constituição Federal de 1988, ao instituir o Estado Democrático de Direito, criou mecanismos de controle das ações da Administração Pública, visando coibir atos ilícitos e garantir o exercício da cidadania pelo povo brasileiro.

Este controle pode ser exercido no âmbito da própria Administração Pública, ou seja, o Controle Interno. Quando este é exercido por entidade ou órgão diverso da Administração é denominado de Controle Externo.

Todos os instrumentos de controle objetivam o regular dispêndio dos recursos públicos, a eficiência dos serviços prestados à coletividade e garantir o cumprimento da lei e da participação popular nas ações e projetos governamentais, e neste contexto, viabilizar o Controle Social.

O Controle Social está intimamente ligado com o exercício da cidadania, onde o cidadão de forma individual ou coletiva fiscaliza os atos e atividades da Administração Pública, de modo a identificar a adequada utilização dos recursos públicos para suprir suas necessidades e interesses.

Pela relevância do Controle Social na democracia e no exercício da cidadania, o Brasil promulgou diversas normas e estabeleceu mecanismos para assegurar o acesso à informação e estabelecer canais de comunicação com o Erário Público.

As principais fontes de Controle Social foram asseguradas pela Lei de Acesso à Informação – LAI, que atrelada a outros dispositivos normativos, determinou que todas as entidades públicas mantivessem atualizadas, em seu sítio eletrônico (Portal da Transparência), informações sobre os atos de gestão de interesse social.

Por meio das Ouvidorias, criou-se um canal direto de comunicação entre o cidadão e a Administração Pública, que de forma independente, atua para assegurar que o pleito seja satisfatoriamente atendido.

Neste contexto de garantia do Controle Social, o Tribunal de Contas se mostra um importante aliado, pois no âmbito de sua competência pode fixar prazo para regularização do Portal da Transparência, alertar os gestores quanto ao correto cumprimento de normas e acesso às informações e aplicar multas aos gestores infratores.

Para além de sua competência ativa e sancionadora, os Tribunais de Contas brasileiros atuam ostensivamente na formação pedagógica voltada para as atividades de Controle Social, ministrando cursos, palestras e elaborando Concursos com premiações para o cidadão comum, no intuito de fomentar a fiscalização da res publica.

Não obstante diversas ações expendidas pelas Cortes de Contas, o Controle Social merece uma articulação e boa vontade de toda a Administração Pública, elaborando iniciativas voltadas para a educação da cidadania, que deve subsistir desde a mais tenra idade. Uma sociedade consciente e participativa alavanca a qualidade dos serviços públicos e o crescimento socioeconômico do país.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição Federal. Brasília: Senado Federal, 1988.  Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 04 jun. 2020.

_______. Decreto nº 5.482, de 30 de junho de 2005. Dispõe sobre a divulgação de dados e informações pelos órgãos e entidades da administração pública federal, por meio da Rede Mundial de Computadores - Internet. In: Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 01 jul. 2005. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/decreto/d5482.htm>. Acesso em: 02 out. 2020.

_______. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. In: Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 05 mai. 2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 21 set. 2020.

_______. Lei nº 12.527, de 18 de novembro 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. In: Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 18 nov. 2011. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 22 set. 2020.

______. Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. Representação em sede de fiscalização no Portal da Transparência. Representação nº 12151/2018. Relator: Conselheiro Alberto Sevilha. 29 de maio de 2019. Disponível em: <https://www.tce.to.gov.br/e-contas/processo/DocumentosProcSite.php?numero=12151&ano=2018&scriptCase=S>. Acesso em: 03 out.2020.

CALLADO, Aldo Leonardo Cunha; PAIVA, Rodrigo Márcio Medeiros. O Controle Social na Administração Pública: Propostas para Estruturar e Estimular seu Desenvolvimento. 2004. Disponível em:< http://www.anpad.org.br/admin/pdf/enanpad2004-gpg-1579.pdf >. Acesso em: 21 set. 2020.

CAVALCANTE, Maria Lailze Simões Albuquerque. Ouvidorias Públicas: Conceito, Papel, Evolução e Qualidade no Controle Social. Revista Controle – Doutrina e Artigos, v. 12, nº 2, 25 nov. 2016.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30 ed. atual. rev. ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2017.

FIGUEIREDO, Vanuza da Silva; SANTOS, Waldir Jorge Ladeira dos. Transparência e Controle Social na Administração Pública. 2013. Disponível em: < https://periodicos.fclar.unesp.br/temasadm/article/view/6327/4715> Acesso em: 02 out. 2020.

PEREIRA, Karla Lima; MARQUES, Vinícius Pinheiro. Possibilidade de atuação das ouvidorias públicas dos Tribunais de Contas Estaduais: um estudo de caso das demandas do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. 2019. Disponível em: < https://jus.com.br/artigos/73554/possibilidades-de-atuacao-das-ouvidorias-publicas-dos-tribunais-de-contas-estaduais> Acesso em: 03 out. 2020.

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 8 ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 21 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2018.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 46 ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2016.

MOTTA, Sylvio. Direito Constitucional: Teoria, Jurisprudência e Questões. 27 ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Forense, São Paulo: Método, 2018.

NELSON, Mário. A Importância da Ouvidoria e sua Função Social. 2017. Disponível em: <https://omd.com.br/blog/a-importancia-da-ouvidoria-e-sua-funcao-social/> Acesso em: 04 out. 2020.

PASCOAL, Valdecir Fernandes Pascoal; FARIAS, Willams Brandão de. O papel dos tribunais de contas no fortalecimento do controle social: o Programa TCEndo Cidadania do TCE-PE. Disponível em: <https://scholar.google.com/scholar?um=1&ie=UTF-8&lr&q=related:XinDkIf8ZDZ_cM:scholar.google.com/ > Acesso em 03 out. 2020.

RESENDE, Walisson da Costa Resende; NASSIF, Mônica Erichsen. Aplicação da lei de acesso à informação em portais de transparência governamentais brasileiros. 2015. Disponível em: <https://periodicos.ufsc.br/index.php/eb/article/view/1518-2924.2015v20n42p1/29132> Acesso em: 02 out. 2020.

SIRAQUE, Vanderlei. O Controle Social da Função Administrativa do Estado: Possibilidades e Limites na Constituição de 1988. 2004. Disponível em: <http://www.siraque.com.br/monografia2004.pdf>. Acesso em: 21 set. 2020.