RESUMO: O presente artigo faz uma análise sobre a teoria de Hans Kelsen acerca do Estado Federal, bem como tece algumas considerações sobre as possíveis classificações do federalismo, abordando conceitos como os de Federalismo Centrípeto, Centrífugo, por agregação, por segregação, federalismo cooperativo e federalismo dual.

Palavras-chave: Federalismo. Hans Kelsen. Autonomia. Classificações. Federalismo dual. Federalismo Cooperativo. Federalismo Centrípeto. Federalismo Centrífugo.

1.INTRODUÇÃO

O presente estudo é fruto de pesquisa realizada na área do Direito Constitucional, com análise centrada no federalismo, sobretudo nas considerações de Hans Kelsen acerca do tema e também nas diversas classificações que a doutrina elabora acerca do Estado Federal.

O interesse deste autor pelo tema nasceu ainda durante as aulas de Direito Constitucional no início da Faculdade, quando do tempo do primeiro contato com a ideia de que os Estados Federais são entes dotados de soberania, mas compostos pela união de Estados-Membros dotados de autonomia que lhes confere liberdade para tomar medidas específicas, respeitando a Constituição Federal. Ademais, a ideia de federações estruturadas de maneira centrípeta, com maior centralização do poder na União, e federações centrífugas, com maior grau de descentralização, pareceu instigante. Ora, entender o tema é também, de certa forma, entender a realidade de nosso país, as estruturas políticas presentes, o diálogo realizado entre os Entes Federados.

2. DESENVOLVIMENTO

2.1 Teoria kelseniana do Estado Federal

É extremamente bem estruturada a teoria de Hans Kelsen sobre o Estado Federal, presente na sua obra Teoria Geral do Direito e do Estado, de forma que torna-se imprescindível analisá-la, estudando o Estado Federal, sua organização, a diversidade de ordens jurídicas existentes dentro dele e algumas confusões conceituais que por vezes são realizadas.

Um dos conceitos fundamentais ligados à ideia do Estado Federal é a descentralização, que se retrata, no caso dos Estados Federais, pela autonomia dos entes federados, que possuem capacidade de auto-organização, autoadministração e autogoverno. Em certa medida, tem-se descentralização nas Confederações e nos Estados Unitários, mas a intensidade, o grau dessa descentralização é a distinção determinante entre as duas formas de Estado citadas acima e o Estado Federal.

Para Kelsen, o que diferencia um Estado Unitário dividido por províncias autônomas de um Estado federal é tão somente o grau de descentralização. Na mesma linha, o que diferencia uma Confederação internacional de Estados de um Estado Federal é também o grau de descentralização, que é maior na Confederação. Desta forma, pode-se afirmar que o Estado Federal encontra-se entre o Estado Unitário e a Confederação, possuindo uma descentralização maior que a do Estado Unitário e menor que a da Confederação, e uma centralização maior que a da Confederação porém menor que a do Estado Unitário[1].

Importante destacar que a ordem jurídica do Estado Federal é composta de normas centrais, que valem em todo o território, e de normas locais, que valem apenas para determinados pontos do território, válidas apenas no território dos Estados-Membros responsáveis pela edição dessas normas locais. Desta forma, é característica do Estado Federal ser formado por duas instâncias de poder legiferante, uma autoridade central, e uma autoridade parcial, que na verdade se divide em várias, tantas quantas forem os Estados componentes do Estado Federal[2].

Sob esse aspecto, é possível encontrar semelhanças entre a organização do Estado Federal e do Estado Unitário composto por províncias autônomas, haja vista ambas formas de Estado possuírem essa coexistência de ordens legislativas dentro do território do Estado. Em que pese haver semelhança nesse sentido, os dois tipos de Estado se distinguem no que diz respeito à importância e à quantidade de matérias que as ordens parciais ou locais, quais sejam os Estados-Membros e as províncias, tratam. A medida em que a centralização da ordem central é maior, que o seu poder é maior, as ordens locais ficam com uma parcela menor de competências legislativas para tratar, que é o que ocorre numa intensidade maior nos Estados Unitários[3].

Em suma, tem-se uma autonomia alargada dos entes federados no Estado Federal, que tem essa autonomia limitada apenas pelas regras da Constituição Federal. No Estado Unitário se tem menos seguranças em relação à autonomia, uma vez que esta pode ser limitada até mesmo por leis ordinárias do governo central, de forma que a autonomia dos entes descentralizados deste tipo de Estado não tem qualquer garantia contra a vontade do governo.

É imprescindível deixar claro que a Federação - que no Brasil corresponderia à União- não se confunde com o Estado Federal, como muitas pessoas podem pensar. As normas centrais, editadas pelo poder legislativo da federal, formam a ordem jurídica central, que por sua vez constitui a comunidade jurídica central parcial, incidindo sobre todos os moradores do Estado Federal. Essa dita comunidade central parcial corresponde ao que Kelsen chama de Federação, que como dito anteriormente seria o equivalente à União no Brasil, e é parcial porque ela é apenas uma parte do Estado Federal total que é constituído pela união da Federação e das demais comunidades jurídicas parciais locais, que são os Estados-Membros[4].

Da mesma forma, a ordem jurídica total é composta pela ordem jurídica geral central - da Federação - associada às diversas ordens jurídicas locais parciais. Neste diapasão, cada indivíduo faz parte, ao mesmo tempo, de um Estado-Membro e da Federação, submetendo-se às duas ordens jurídicas parciais. Resta claro, pois, que Federação não se confunde com Estado Federal[5].

Contudo, apesar de a Federação ser apenas uma parte do Estado Federal, a Constituição da Federação é também a Constituição do Estado Federal. Por sua vez, os Estados-Membros possuem cada um suas Constituições estaduais, elaboradas pelos constituintes derivados dos próprios Estados componentes. No entanto, esses constituintes ao elaborarem as Constituições dessas comunidades jurídicas locais parciais, devem respeitar os limites estabelecidos pela Constituição Federal. Reside ai mais um ponto de diferenciação entre o Estado Federal e Estados Unitários, segundo Kelsen, uma vez que as províncias autônomas não possuiriam autonomia do ponto de vista constitucional pelo fato de serem suas constituições prescritas pelas Constituições do Estado Unitário, da ordem jurídica total, ou seja: a legislação em matérias constitucionais nos Estados que adotem essa forma de organização é totalmente centralizada[6].

Outro ponto de relevo é a composição do órgão legislativo federal nos Estados que adotam o federalismo. É característica marcante, recorrente no Estado Federal a presença de um Poder Legislativo Federal composto de duas Casas, um legislativo bicameral, e esse elemento também é abordado por Kelsen na elaboração de sua teoria. Uma das Casas é a chamada Casa dos Representantes, Câmara Baixa ou Câmara dos Deputados como é denominada no Brasil e é composta por representantes do povo. O povo de cada Estado-Membro escolhe seus representantes para compor essa Casa legislativa, tendo um número de representantes proporcional à quantidade de habitantes do Estado componente. O outro órgão é a chamada Casa dos Estados, Câmara Alta ou Senado Federal, tal qual é conhecido no Brasil[7].

O Senado é composto por representantes dos Estados, não do povo, e como a Federação pressupões igualdade entre os entes federados, todos os Estados-Membros são representados pela mesma quantidade de Senadores, também escolhidos pela população dos Estados na maioria dos casos - pode acontecer de a escolha ser dos membros do legislativo estadual. Importante reforçar que independente da extensão territorial ou quantidade populacional do Estado-Membro, a quantidade de representantes enviados por ele para compor o Senado Federal vai ser a mesma dos demais Estados componentes.

Nesta senda, tem-se que em que pese os legislativos locais editarem normas locais e o legislativo federal editar normas gerais centrais, essas normas centrais são elaboradas por representantes do povo e por representantes dos Estados-Membros, de forma que há respeito ao binômio unidade nacional - autonomia estadual, com a manutenção dessa autonomia por parte também do legislativo federal haja vista seus membros serem representantes justamente do Estado e do povo.

2.3 Classificações do federalismo

Nem todas as Federações são criadas da mesma maneira e a depender de como elas se originaram pode-se estabelecer classificações. Há casos em que Estados Soberanos já existentes decidem se juntar, abrindo mão de sua soberania, para dar origem a um novo Estado que será o único titular da soberana; nessa hipótese diz-se que há uma Federação por agregação. É o caso da formação dos Estados Unidos da América[8].

Por outro lado, pode-se ter um processo no qual um Estado Unitário, composto por Províncias ou Comunidades, desprovidas de autonomia, decida se transformar, por via de uma nova Constituição, em um Estado Federal. Nessa situação, ocorre um Federalismo por segregação, onde além da criação do novo Estado Federal tem-se a criação de novos Estados-Membros dotados de autonomia.

Também é interessante destacar dois termos idênticos, mas que são usados de forma distinta na doutrina. São eles: federalismo centrípeto e federalismo centrífugo.

No entendimento de Raul Machado Horta, o federalismo centrípeto é aquele no qual há uma maior concentração de competências no âmbito da União, do poder central. Por sua vez o federalismo centrífugo ocorreria naquelas Federações onde houvesse uma maior autonomia dos entes federados, com maior descentralização do poder e consequente acúmulo de competências maior por parte dos entes. Nas palavras do referido constitucionalista:      

A repartição de competências poderá acentuar a centralização, concentrando na União a maior soma dos poderes e competências, como se fez na Constituição de 1967, ou consagrar a descentralização, reduzindo os poderes centrais e ampliando os poderes estaduais […] No primeiro caso, a centralização de poderes leva ao federalismo centrípeto; no segundo, a descentralização conduz ao federalismo centrífugo[9].

Há também o entendimento sustentado por Nilo Marcelo de Almeida Camargo, que entende serem centrípetas aquelas Federações que nascem por uma unificação, pela junção de Estados existentes que se agregam de forma a criar um novo Estado, que estará no centro. Seriam centrífugas aquelas que decorrem de um processo de descentralização. Em suas palavras:

Historicamente as Federações podem ser centrípetas ou centrífugas. Diz-se da primeira  modalidade aquelas que surgem por aglutinação, como o caso dos Estados Unidos da América, ao passo que o segundo modelo nasce pela descentralização, sendo característico o caso brasileiro, com a proclamação da República em 1889. No dizer de Bandeira de Mello, nos Estados Unidos a federação foi constituída por integração; no Brasil por diferenciação [10].  

Embora os mesmos termos sejam utilizados de maneiras distintas para conceituar federações, entende-se que se trata apenas de uma questão de referencial. Os termos tais quais Nilo Camargo os usa dizem respeito ao momento e à forma através da qual a federação foi criada. De outra forma, Horta utiliza os mesmos termos, mas sob a ótica do momento atual do federalismo, de como as competências são repartidas, do quão acentuada é a autonomia do ente federado.

Outra classificação pertinente acerca do Federalismo diz respeito aos modelos através dos quais essa forma de Estado se manifestou ao longo de sua história. Esses modelos guardam estrita relação com a conjuntura política e histórica dos países que os adotaram, bem como com a repartição constitucional de competências entre o a União e as demais unidades que formam o Estado Federal.

O primeiro dos modelos a ser analisado é o do federalismo dual. Tal modelo está ligado à ideia do laissez-faire, do liberalismo, da menor intervenção possível do Estado, que deveria apenas atuar naquilo que fosse essencial. Tal modelo de federalismo primava por uma fixação rígida das competências, com clara delimitação das competências de cada ente e com forte atuação do poder judiciário para evitar que um ente entrasse na zona de competência do outro, evitando uma inflação da zona de atuação do poder público. Era considerado dual por ter a clara divisão entre as atribuições dos Estados-Membros e as atribuições da União[11].

Para ilustrar, cita-se a passagem na qual Chemerensky explica o federalismo dual e cita um caso envolvendo as definições de comércio (competência federal) e atividades entendidas pelo legislador como distintas ao comércio, fases anteriores a este, e que portanto não poderiam ser legisladas pela União:

Dual federalism was the view that the federal and state governments were separate sovereigns, that each had separate zones of authority […] The Court held that commerce was one stage of business, distinct from earlier phases such as mining, manufacturing, or production. Under this view, only commerce itself could be regulated by Congress; the others were left for state regulation. […] Finally, the Court held that the Tenth Amendment reserved a zone of activities to the states and that even federal laws within the scope of the commerce clause were unconstitucional if they invaded that zone[12].  

Outra forma de organização do Estado Federal é por meio do federalismo de equilíbrio. Tal qual o próprio nome traz à tona, esse modelo de organização federal preconiza um equilíbrio, uma harmonização entre os entes federados, buscando uma estabilidade entre os ideais de unidade nacional e de autonomia estadual. Nesse modelo de federalismo, busca-se deixar de lado a ideia do federalismo centrípeto ou centrífugo sob o prisma da repartição das competências, evoluindo para uma repartição de competências em que tanto a União quanto os Estados-Membros possuem seu protagonismo. São exemplos a Constituição Brasileira de 1988 e a Lei Fundamental da República Federal da Alemanha de 1949.

Menciona-se também uma vertente do federalismo que é o cooperativo, que ganha destaque nos Estados Unidos após a crise de 1929 não obstante outras federações ao redor do globo utilizarem-se de algumas de suas características, como é o caso do Brasil.

Conforme explicado anteriormente, o federalismo dual baseava-se na ideia do laisse-faire, do liberalismo, ideal que foi rechaçado com o advento da crise econômica, que acarretou na necessidade de intervenção estatal para garantir a recuperação do País. Essa maior intervenção é retratada pelo plano econômico denominado New Deal, criado pelo economista John Maynard Keynes e posto em prática pelo Presidente Frank Delano Roosevelt, iniciando o federalismo de cooperação.

É pilar desse federalismo cooperativo a ajuda entre os entes estatais, sobretudo da União em relação aos Estados-Membros, haja vista aquela ter maior orçamento e capacidade arrecadatória. Como exemplo, tem-se a repartição tributária de impostos federais e de impostos estaduais, com a transferência de percentuais da arrecadação, beneficiando Estados e Municípios. Outro mecanismo de consecução do federalismo cooperativo são os convênios entre os entes federados com o intuito de ceder servidores de um ente para outro por certo prazo.

Quanto aos modelos de federalismo ainda pode-se citar um modelo de federalismo de região. Tal organização não é adotada por nenhum Estado Federal, tendo uma maior afinidade com Países que adotam a forma de Estado Unitário Descentralizado, como Espanha e Itália. Se por um lado essa regionalização da Federação poderia dar um poder maior para as localidades, que teriam mais um nível poder parcial, por outro lado alguns Constituintes de 1987/1988 se convenceram que a elevação das regiões ao posto de entes federados poderia estimular um separatismo, pondo em risco a unidade nacional. Desta forma, entenderam que a melhor maneira de harmonizar a unidade nacional com a autonomia dos entes federados era elevar ao status de entes federados autônomos a União, Estados, Municípios e Distrito Federal, deixando as regiões de fora dessa engenharia constitucional.

No Brasil um dos maiores defensores desse tipo do federalismo de regiões é Paulo Bonavides, que leciona da seguinte maneira:

No federalismo das autonomias regionais, o que se propõe não é a eliminação das autonomias do Estado-Membro e dos municípios, mas precisamente o contrário, a saber, o seu fortalecimento com a adição da autonomia regional. Esta, sim, fadada a regenerar o sistema federativo e por termo à crise adveniente das forças centrípetas e das correntes mais centralizadoras geradas por um presidencialismo absoluto, cuja nação não pode ser bastantemente embargada e debelada pelo código constitucional de 1988. O aspecto do centralismo continua, pois, presente, deitando sombras e ameaças à ordem federativa, enquanto não se resolver a questão regional[13].  

3. CONCLUSÃO

Ante todo o exposto, importante destacar que não há uma perfeita relação entre os modelos de federalismo na prática e os modelos teóricos. Não necessariamente um País que adote essa forma de estado terá exatamente todas as características de determinado modelo. No caso brasileiro, por exemplo, tem-se um modelo de repartição de competências - competências privativas da União, concorrentes, comuns, exclusivas da União - que nos faz ter muita afinidade com o federalismo de equilíbrio. Entretanto, tem-se também algumas características do federalismo cooperativo, como a possibilidade de cessão de servidores de um ente para outro. Da mesma forma, se tem no federalismo brasileiro tanto aspectos relacionados ao federalismo centrípeto quanto aspectos ligados ao federalismo centrífugo, além de diversos dispositivos que buscam um federalismo de equilíbrio.

Desta forma, conclui-se afirmando que não há um modelo perfeito de federalismo, nem tampouco apenas dois ou três modelos, que servem somente de norte para uma classificação doutrinária. Com efeito, existem tantos modelos de Estados Federados quanto sejam os Estados que resolvam adotar essa forma de Estado, já que cada um deles terá influência de suas particularidades e viverá o federalismo a seu próprio modo.

REFERÊNCIAS

HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999.

KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do estado. Trad. Luis Carlos Borges, 4. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005.

CAMARGO, Nilo Marcelo de Almeida. A forma federativa de Estado e o Supremo Tribunal Federal pós-constituição de 1988. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2010.

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.