RESUMO: O expoente número de pessoas em situação de rua é um problema grave enfrentado no Brasil e indica um “potencial estado de coisas inconstitucional”, conforme manifestação do Ministro Alexandre de Moraes, no recente julgamento da ADPF 976. A própria existência de pessoas em situação de rua ofende direitos fundamentais como o direito à moradia, à assistência social, à dignidade, dentre tantos outros, e as políticas empreendidas pelo poder público, que deveriam ser de inclusão e de garantia de direitos, são marcadas de higienismo, zeladoria, violências e furtos dos pertences dessas pessoas. O presente artigo visa analisar o atual cenário da legislação e da jurisprudência fixados em prol desse grupo hipervulnerável.

Palavras-chave: população em situação de rua. Decreto n. 7.053/09. Resolução n. 425, CNJ. ADPF 976.

1.INTRODUÇÃO

A população em situação de rua consiste no grupo populacional heterogêneo que possui em comum a pobreza extrema, os vínculos familiares interrompidos ou fragilizados e a inexistência de moradia convencional regular, e que utiliza os logradouros públicos e as áreas degradadas como espaço de moradia e de sustento, de forma temporária ou permanente, bem como as unidades de acolhimento para pernoite temporário ou como moradia provisória.

A situação de rua vivenciada por milhões de brasileiros configura uma ofensa à Constituição Federal, que tem por um dos seus objetivos fundamentais construir uma sociedade livre, justa e solidária, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais, promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Ademais, a Carta Magna também prevê como direito social a moradia, a assistência social, saúde, educação.

Para a superação deste quadro de violação de direitos é necessário o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional quanto aos direitos das pessoas em situação de rua, com a adoção de medidas complexas e diversas, por vários órgãos estatais, em procedimentos típicos de um processo estrutural.

2.NORMAS NACIONAIS

2.1 Decreto n. 7.053/2009, que institui a Política Nacional para a População em situação de Rua e seu Comitê Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento.

De acordo com o referido Decreto, “considera-se população em situação de rua o grupo populacional heterogêneo que possui em comum a pobreza extrema, os vínculos familiares interrompidos ou fragilizados e a inexistência de moradia convencional regular, e que utiliza os logradouros públicos e as áreas degradadas como espaço de moradia e de sustento, de forma temporária ou permanente, bem como as unidades de acolhimento para pernoite temporário ou como moradia provisória”.

O decreto ainda prevê que os entes públicos deverão constituir comitês integrados para o atendimento da população em situação de rua, observando princípios e diretrizes, tais como o respeito à dignidade, à vida, à cidadania, atendimento humanizado, promoção de direitos civis e políticos, além de instituir a contagem oficial da população em situação de rua.

Acerca do último objetivo mencionado, ressalte-se que a população em situação de rua é invisibilizada até mesmo pelo Censo do IBGE, pois é contabilizada apenas a população domiciliada. Ou seja, não existem números oficiais de quantas pessoas estão nessa situação, o que dificulta sobremaneira a estipulação de políticas públicas voltadas a este grupo.

Não obstante, o IPEA apresentou dados de que, em uma década, de 2012 a 2022, o crescimento desse segmento populacional foi de 211%, tratando-se de uma expansão muito superior à da população brasileira no mesmo período, de apenas 11%.

2.2 Lei n. 14.489/2022, de 21 de dezembro de 2022.

Mais recentemente, a Lei n. 14.489/2022, conhecida como Lei Padre Julio Lancellotte alterou o Estatuto da Cidade para vedar o emprego de técnicas construtivas hostis em espaços livres de uso público.

“Art. 2º O caput do art. 2º da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), passa a vigorar acrescido do seguinte inciso XX:

XX - promoção de conforto, abrigo, descanso, bem-estar e acessibilidade na fruição dos espaços livres de uso público, de seu mobiliário e de suas interfaces com os espaços de uso privado, vedado o emprego de materiais, estruturas, equipamentos e técnicas construtivas hostis que tenham como objetivo ou resultado o afastamento de pessoas em situação de rua, idosos, jovens e outros segmentos da população.” (NR).

Tal lei proíbe construções cujos objetivos são afastar as pessoas do espaço público e dificultar o acesso de grupos como idosos, crianças ou pessoas em situação de rua.

Arquitetura hostil pode ser conceituada como um conjunto de dispositivos construtivos que tem como objetivo impedir a permanência de pessoas em situação de rua em bancos de praças, espaços residuais e demais áreas livres do espaço público, como por exemplo a instalação de gotejamento em marquises, uso de cacos de vidro em locais de refúgio, fixação de assentos separados por espaços em praças e parques urbanos para fins de evitar que pessoas se deitem.

2.3 Resolução n. 425 do Conselho Nacional de Justiça, de 08 de outubro de 2021, que instituiu a Política Nacional Judicial de Atenção a Pessoas em Situação de Rua e suas interseccionalidades.

No âmbito do Poder Judiciário, a Resolução n. 425 do Conselho Nacional de Justiça instituiu a Política Nacional Judicial de Atenção a Pessoas em Situação de Rua e prevê como objetivos, por exemplo, assegurar o amplo acesso à justiça às pessoas em situação de rua, de forma célere e simplificada, promover o levantamento de dados estatísticos relativos aos números, à tramitação e outros dados relevantes sobre ações judiciais que envolvam pessoas em situação de rua, visando dar visibilidade à política, assegurar o acesso das pessoas em situação de rua à identificação civil básica e ao alistamento eleitoral, promover e garantir os direitos humanos de crianças e adolescentes em situação de rua, reconhecendo-as como sujeitos de direitos.

Especificamente acerca de crianças e adolescentes, a Resolução afirma que a situação de rua não é motivo suficiente para a suspensão do poder familiar, conforme já previsto no artigo 23 do Estatuto da Criança e do Adolescente, e que a deficiência de identificação civil dos pais não obsta a expedição da Declaração de Nascido Vivo (DNV) e o registro de nascimento da criança.

Garante, ainda, que a situação de rua e/ou uso de substâncias psicoativas por gestantes ou mães não deve, por si só, constituir motivo para o acolhimento institucional compulsório de seus filhos.

Como medidas administrativas de inclusão, a Resolução visa ao atendimento desburocratizado e humanizado às pessoas em situação de rua, o livre exercício à maternidade e amamentação das mulheres atendidas, sem a imposição de barreiras para o acesso às unidades judiciárias, relacionadas a vestimentas, identificação civil e o comparecimento sem o responsável por crianças e adolescentes.

Como medidas em procedimentos criminais, a Resolução recomenda que as decisões judiciais assegurem a inclusão social dessas pessoas, e que ao serem determinadas as medidas cautelares diversas da prisão, previstas no art. 319 do CPP, que os magistrados observem aquela que melhor se adequa à realidade da pessoa em situação de rua, em especial quanto à sua hipossuficiência, proporcionalidade da medida diante do contexto e trajetória de vida, além da possibilidade de cumprimento, evitando-se a aplicação de múltiplas medidas cautelares concomitantemente, para garantir que alcancem a sua finalidade.

No caso de prisão domiciliar e/ou saídas temporárias, o Juízo deverá oficiar o órgão de assistência social municipal e estadual local, com antecedência, para que assegure abrigamento digno para que a pessoa em situação de rua possa usufruir desses direitos.

Na aplicação de medidas penais alternativas às pessoas em situação de rua, os magistrados deverão, preferencialmente, optar por aquelas capazes de serem efetivamente cumpridas pelo apenado, priorizando a prestação de serviços nas entidades que promovam a proteção social.

Aqui, tratando especificamente do processo penal, é importante ressaltar o direito fundamental à presunção de inocência, previsto no artigo 5º, inciso LVII, da Constituição Federal, o qual muitas vezes é inobservado pelos magistrados, pois não raro, em audiências de custódia, o fato de a pessoa não contar com residência fixa e emprego regular é fundamento para a fixação da prisão preventiva, sob o argumento da necessidade de garantia da aplicação da lei penal e por conveniência da instrução processual.

No julgamento do HC 772.380, o Superior Tribunal de Justiça, em voto conduzido pelo Relator Min. Rogério Schietti, ordenou a libertação de uma pessoa em situação de rua que foi presa preventivamente após descumprir medida cautelar. O colegiado levou em conta a vulnerabilidade do paciente do “habeas corpus”, que enfrenta as dificuldades inerentes à sua condição. A turma foi enfática ao alertar que o Poder Judiciário deve tomar decisões pautadas na legalidade, mas sempre com um olhar atento para as questões sociais – como as que envolvem as pessoas em situação de rua –, destacando a Resolução 425/2021 do CNJ.

Ainda para o Ministro Relator, o recolhimento noturno em albergue constitui “verdadeiro acolhimento compulsório do acusado”, pois desconsiderou sua condição e a possibilidade concreta de cumprimento da ordem.

2.4 ADPF 976

A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com pedido de medida cautelar, foi proposta pelo Partido Rede Sustentabilidade, pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e pelo Movimento dos Trabalhadores sem Teto (MTST), em face do “estado de coisas inconstitucional concernente às condições desumanas de vida da população em situação de rua no Brasil”.

Na referida decisão, foi reconhecido que o quadro grave de omissões do Poder Público, que resulta em um potencial estado de coisas inconstitucional, viabiliza a atuação do Supremo para impor medidas urgentes e necessárias à preservação da dignidade da pessoa humana e à concretização de uma sociedade livre, justa e solidária.

Considerando a previsão do Decreto n. 7.053, já mencionado, e com vista à efetiva implementação de uma política nacional, o Supremo entendeu que a idealização de um amplo plano de ação e de monitoramento pela União constitui providência imprescindível para unir a sociedade e o Estado na construção de uma solução consensual e coletiva para o problema social da população em situação de rua.

Ao final, foi parcialmente concedida a medida cautelar para obrigar a todos os entes federativos, independentemente de adesão formal, a observarem a Política Nacional da População em Situação de Rua, bem como para determinar que o poder executivo federal formule, no prazo de 120 dias, o plano de ação e monitoramento para a efetiva implementação da política para a população em situação de rua, que os poderes executivos municipais e distrital, no âmbito de suas zeladorias urbanas e nos abrigos de suas respectivas responsabilidades, efetivem medidas que garantam a segurança pessoal e dos bens das pessoas em situação e rua dentro dos abrigos institucionais, que disponibilizem apoio das vigilâncias sanitárias para garantir o abrigo dos animais de pessoal em situação e rua, que proíbam o recolhimento forçado de bens e pertences, assim como a remoção e o transporte compulsório de pessoas em situação e rua, que vedem o emprego de técnicas de arquitetura hostil contra as populações em situação de rua, bem como que efetivem o levantamento das barreiras e equipamentos que dificultem o acesso a políticas e serviços públicos, que no âmbito das zeladorias urbanas, divulguem previamente o dia, o horário e o local das ações de zeladoria urbana nos seus sites, abrigos, com transparência, que prestem informações claras sobre a destinação de bens porventura apreendidos e o local de armazenamento dos itens e o procedimento para a recuperação do bem, que garantam a existência de bagageiros para as pessoas guardarem seus pertences.

Determinou ainda aos poderem executivos municipais e distrital, no prazo de 120 dias, a realização de diagnóstico pormenorizado da situação nos respectivos territórios, com a indicação do quantitativo de pessoas em situação e rua por área geográfica, quantidade e local das vagas de abrigo e de capacidade de fornecimento de alimentação.

3.POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA

Como se vê, a questão da população em situação de rua é um fenômeno que caracteriza uma situação de políticas públicas e sociais, que afeta toda a estrutura social. As pessoas mais atingidas são desempregadas, jovens, trabalhadores com baixa qualificação, estrangeiros e mulheres.

Como estratégias, é necessária a produção de dados por meio da realização de pesquisas censitárias, a articulação intersetorial entre a assistência social, saúde, educação, alimentação, habitação, emprego e renda, a expedição de documentação civil, a sensibilização e a educação da sociedade com vistas à superação dos preconceitos e discriminação, dentre outras.

As pessoas em situação de rua devem ser incluídas no Cadastro Único dos programas assistenciais do governo federal, principalmente para potencializar o acesso dessa população aos programas complementares destinados aos usuários do CadÚnico e à rede de programas de transferência de renda.

Infelizmente, a maioria destas políticas se baseiam em assistência social e deixam de lado a questão da moradia. Isto se reflete, por exemplo, nas divisões internas mais comuns no Poder Executivo, como as “Secretarias de Assistência Social” voltadas a lidar com as questões da população de rua, fazendo-o por meio de acesso a benefícios sociais e a abrigos emergenciais, de inserção em programas de educação e emprego, mas separadas das ações das “Secretarias de Habitação”, ocupadas em produzir moradias de acordo com os critérios tradicionais de acesso.

Tal abordagem está sedimentada nos diversos níveis federativos e reflete um modelo de atendimento chamado de “etapista”, segundo o qual a moradia é uma meta a ser atingida em um processo de reorganização pessoal e “reinserção social” da pessoa em situação de rua. Em tal processo, a pessoa deve aceitar a abordagem e o encaminhamento para abrigos emergenciais, aderir à disciplina destes abrigos, engajar-se nos tratamentos de comorbidades como uso de drogas ou transtornos mentais, bem como aproveitar os encaminhamentos para oportunidades de estudo, treinamento e trabalho, todos serviços organizados pela assistência social. A partir do ingresso nesta verdadeira “jornada da autonomia”, as pessoas em situação de rua poderiam ter acesso a soluções habitacionais provisórias e, por fim, a moradias definitivas — estas sim sob a alçada das políticas de habitação.

Este modelo etapista é uma realidade brasileira, embora seja criticado há décadas em países como EUA e Canadá, que acabam por adotar um conceito de moradia primeiro, ou “housing first”, consistente em um programa que trata a falta de moradia como elemento central para a definição das políticas de atendimento à população de rua.

Segundo este modelo, as pessoas em situação de rua deveriam ter, antes de tudo, acesso a uma moradia, recebendo o devido suporte de assistência social a partir daquela base, e é destinado a pessoas em situação de rua crônica, nesta situação há muito tempo (pode-se usar o padrão básico de 5 anos), com problemas de saúde física e/ou mental ou que fazem uso problemático de álcool ou outras drogas.

O modelo “moradia primeiro” propõe, primeiramente, a moradia entendida como um direito humano básico, implicando o fornecimento imediato de habitação, que deve ser incondicional e permanente, com o atendimento prioritário aos mais necessitados e não aos mais “aptos” (atendimento não-meritocrático).

4.CONCLUSÃO

A normativa nacional é farta acerca da proteção das pessoas em situação de rua, a começar pelos objetivos fundamentais previstos na Constituição Federal, passando pelo Decreto n. 7.053/09 e pela Resolução n. 425 do CNJ, garantindo a todos a dignidade, o respeito a direitos civis, políticos e sociais, e impondo ao poder público a obrigação de fornecimento de políticas públicas visando à assistência daqueles que necessitam.

Não obstante, a população em situação de rua sofre diversas violações de direitos, como desrespeito ao direito à moradia, à propriedade, à saúde, à integridade, em ações higienistas de zeladoria por parte do próprio poder público, que deveria protegê-la.

Os obstáculos enfrentados por essa população diariamente vão desde a dificuldade de acesso aos serviços e órgãos públicos, até a discriminação pelas características fenotípicas, passando também pela ausência de documentação civil.

Sofrem, ademais, com atos da Administração Pública de duvidosa constitucionalidade, tais como o recolhimento forçado de pertences e medidas arquitetônicas higienistas, estas últimas a impedir o acesso desta população à cidade, como se verifica em relação à arquitetura hostil.

Diversos fatores contribuem para este círculo vicioso de marginalização, sendo possível citar a ampla indiferença por parte do Poder Público, especialmente na formulação e implementação de políticas públicas específicas para esta camada social, a vasta heterogeneidade interna deste grupo, que reúne homens, mulheres, idosos, crianças, deficientes, egressos do sistema prisional, indígenas, refugiados, dentre outros grupos vulneráveis, a complexidade do processo que leva à situação de rua, dificultando, sobremodo, o tratamento e a reversão desta espécie de vulnerabilidade. Trata-se, como se vê, de uma hipervulnerabilidade.

O que se espera é que o Estado observe a farta normativa e amplie a proteção das pessoas em situação de rua, por meio da instituição da contagem oficial da população em situação de rua, de realização de pesquisas censitárias, de articulação intersetorial entre a assistência social, saúde, educação, alimentação, habitação, emprego e renda, com a expedição de documentação civil, a sensibilização e a educação da sociedade com vistas à superação dos preconceitos e discriminação, dentre outras.

Tal cenário pode se reverter se houver a efetiva observância à decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 976, que determinou aos entes federativos a implementação da Política Pública de Atenção à Pessoa em Situação de Rua.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em www.planalto.gov.br

BRASIL. Decreto n. 7.053, de 23 de dezembro de 2009. Institui a Política Nacional para a População em Situação de Rua e seu Comitê Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento, e dá outras providências. Disponível em www.planalto.gov.br

BRASIL. Resolução n. 425 de 08/10/2021. Disponível em https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/4169

Supremo Tribunal Federal (Plenário). Referendo na Medida Cautelar na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 976 Distrito Federal. Ministro Relator Alexandre de Moraes. 22/08/2023. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6410647

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Conjur, O STF e a população de rua: da proibição da aporofobia à moradia digna? Disponível em https://www.conjur.com.br/2023-ago-06/rafael-lessa-stf-populacao-rua. Acesso em 01 out 2023.

Conjur, Moradia da população de rua e Estado de Coisas Inconstitucional (parte 2). Disponível em https://www.conjur.com.br/2022-nov-20/rafael-sa-menezes-direito-moradia-populacao-rua. Acesso em 01 out 2023

Superior Tribunal de Justiça. Sexta Turma considera vulnerabilidade ao revogar prisão preventiva de pessoa em situação de rua. Disponível em https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias/2022/18112022-Sexta-Turma-considera-vulnerabilidade-ao-revogar-prisao-preventiva-de-pessoa-em-situacao-de-rua.aspx

Trindade dos Santos, Gilmar. Políticas Públicas para a população em situação de Rua. 2011. 45 fl. Monografia (Especialização). Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, Brasília, 2021. Disponível em chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://repositorio.enap.gov.br/jspui/bitstream/1/3307/1/Gilmar%20Trindade%20dos%20Santos%20-%20Monografia%20vers%C3%A3o%20definitiva.pdf